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26 Jan 2018 | Análisis

Nueva Ley de Seguridad Interior enfrenta fuerte rechazo en México

Contexto 

Ha pasado más de una década desde que el gobierno mexicano comenzó a desplegar soldados a lo largo del país para patrullar las calles y combatir el crimen organizado. A pesar del aumento de la violencia y de la impunidad que periste para las violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas armadas mexicanas, los soldados siguen en las calles. Ahora México se encuentra en una encrucijada, ya que su Suprema Corte está revisando la constitucionalidad de una ley que busca normalizar y ampliar el papel de las fuerzas armadas en operaciones de seguridad pública.

Múltiples sectores se oponen a la ley que fortalece el papel de las fuerzas armadas en la lucha contra el crimen

A pesar de fuertes críticas, la Ley de Seguridad Interior de México entró en vigor el 22 de diciembre de 2017. Bajo un concepto mal definido de “seguridad interior”, la ley otorga a las fuerzas armadas poder discrecional para diseñar e implementar políticas de seguridad en México, desde la identificación de amenazas de seguridad en el interior del país, hasta el control de operaciones de seguridad y la recopilación de información de instituciones civiles.

Al otorgar amplios poderes a los militares sin mecanismos adecuados de supervisión civil, la ley simboliza el fracaso del gobierno mexicano para desarrollar políticas que fortalezcan a las fuerzas policiales civiles y para que los soldados regresen a sus cuarteles.

Por el contrario, la ley amplía la participación de los militares en protestas sociales y la recopilación de inteligencia, y contempla su participación en la investigación de delitos dentro del sistema de justicia penal acusatorio.

Algunos órganos de las Naciones Unidas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), organizaciones de derechos humanos y expertos en seguridad exhortaron al Congreso y al presidente Enrique Peña Nieto a rechazar la Ley de Seguridad Interior. Víctimas de abusos militares y grupos de la sociedad civil también se han manifestado con vehemencia contra la ley; hasta la fecha, una petición de Change.org en la que se solicita al gobierno mexicano rechazar la ley ha recibido más de 467,000 firmas. Aun así, el Congreso aprobó la ley en diciembre de 2017.

Aunque los funcionarios del gobierno mexicano argumentan que la ley proporcionará un marco legal para lo que las fuerzas armadas han estado haciendo durante una década, las preocupaciones abundan precisamente porque la ley legalizaría lo que se pretendía —al menos en el discurso del gobierno— ser una medida “temporal”. Y mientras el Presidente Peña Nieto anunció que no implementaría la ley hasta que haya sido revisada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), la Secretaría de Relaciones Exteriores ya dio instrucciones al cuerpo diplomático del país de promover la ley en el exterior.

Actualmente, la ley enfrenta un fuerte rechazo a nivel nacional y ha recibido un rechazo  sin precedentes mediante la presentación de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Entre los grupos que han presentado estos recursos ante la SCJN están la CNDH; la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDHF); el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI); el municipio de San Pedro Cholula, Puebla; el municipio de Hidalgo del Parral, Chihuahua; un grupo de 44 senadores; y 188 miembros de la Cámara de Diputados. La SCJN recibirá impugnaciones hasta el 6 de febrero.

De acuerdo con las acciones y controversias que ha recibido la SCJN hasta ahora, hay cinco argumentos clave para rechazar la ley:

1. Falta de mecanismos de rendición de cuentas y falta de supervisión civil

La Ley de Seguridad Interior no establece mecanismos adecuados de rendición de cuentas para los soldados que cometan abusos y violaciones a derechos humanos al aplicar la ley. Esto es un grave descuido, ya que México ha demostrado una y otra vez que es extremadamente difícil investigar y sancionar efectivamente a los soldados responsables de abusos contra civiles.

A pesar de las reformas legales de 2014 que otorgan la facultad a las autoridades civiles para investigar a soldados implicados en violaciones de derechos humanos contra civiles, un informe de WOLA mostró que el 97 por ciento de los abusos que son investigados terminan impunes. La Ley de Seguridad Interior no hace nada para reducir esta impunidad o para corregir las deficiencias legales y políticas que han obstaculizado la capacidad de las autoridades civiles para llevar a cabo investigaciones y juicios exitosos contra soldados. La ley sólo contiene declaraciones generales sobre el respeto de los derechos humanos, incluyendo una disposición que exige que el Congreso y la CNDH estén informados cuando se desplieguen soldados para llevar a cabo acciones relacionadas con la “seguridad interior”.

Además, la ley concede a las fuerzas armadas —y no a las autoridades civiles— la facultad de dirigir operaciones de “seguridad interior”, sin establecer procedimientos para que las autoridades civiles supervisen las acciones que los soldados lleven a cabo durante esas operaciones. Esto es preocupante porque México es uno de los pocos países de la región que no tiene un ministro de defensa civil, y el gobierno mexicano no ha establecido mecanismos efectivos para asegurar el pleno control civil sobre los militares (el papel principal del Congreso Mexicano con respecto a la supervisión de las fuerzas armadas consiste en la aprobación de su presupuesto). La Ley de Seguridad Interior ampliaría el poder y la discreción de las fuerzas armadas para actuar con aún más autonomía y opacidad.

2. Expansión de la jurisdicción militar sobre civiles

La ley amplía la capacidad de los militares para recopilar inteligencia e información de las autoridades civiles. Además, plantea la preocupante posibilidad de ampliar las acciones militares sobre las instituciones civiles al otorgar a las fuerzas armadas el poder de solicitarles información y de participar en investigaciones penales civiles. El informe de WOLA muestra que “normalizar” el papel de los militares en el sistema de justicia civil es problemático, y los soldados no son los más capacitados para participar en las investigaciones civiles de delitos, particularmente cuando son acusados de ser perpetradores de violaciones a los derechos humanos. La CNDH ha documentado numerosos casos de abusos militares en los que los soldados dieron falso testimonio o alteraron la escena del crimen, incluso a través de la siembra de armas y drogas o moviendo los cadáveres de las víctimas.

La ley también concede a los militares amplios poderes para definir lo que se considera una amenaza o riesgo para la seguridad del país y cuándo y cómo pueden reaccionar ante ellas (ver el Artículo 6 de la Ley de Seguridad Interior). La ley no contiene nada para mejorar la transparencia en este aspecto.

Esta no es la primera vez que el Congreso mexicano aprueba leyes que podrían permitir que los militares extiendan su jurisdicción más allá de los casos militares. De hecho, en junio de 2016, la CNDH impugnó ante la SCJN la constitucionalidad de algunos artículos del Código de Justicia Militar y del Código Militar de Procedimientos Penales que fueron reformados en mayo de 2016, ya que otorgaron a los militares el poder de implementar escuchas telefónicas y de realizar inspecciones en propiedad privada y oficinas públicas. La demanda de acción de inconstitucionalidad aún está pendiente de resolverse en la SCJN.

3. Regulación insuficiente del uso de la fuerza por parte de los militares

La Ley de Seguridad Interior no incorpora el principio de “estricta” o “absoluta” necesidad cuando se trata del uso de la fuerza por parte de los militares. Este principio requiere que los soldados se abstengan de usar la fuerza más allá de lo estrictamente o absolutamente necesario para proteger la vida. En cambio, la ley permite a los soldados a usar su “adiestramiento militar” —que tradicionalmente ha consistido en el uso de la fuerza letal abrumadora contra el “enemigo”— en situaciones que se consideran amenazas de seguridad interior.

Esto es particularmente preocupante dado que la ley abre el camino para clasificar las protestas u otras formas de disidencia social como una “amenaza de seguridad interior” que podría requerir intervención militar. Básicamente, esto significa que un manifestante, ejerciendo su derecho a la libertad de expresión, podría ser considerado el “enemigo”.

La falta de un marco legal adecuado para el uso de la fuerza por parte de las fuerzas armadas ha resultado graves abusos de los derechos humanos, en los cuales los soldados utilizaron fuerza excesiva y letal contra civiles con impunidad. La Ley de Seguridad Interior no hace nada para cambiar esta situación.

Al asumir el cargo, el Presidente Peña Nieto se comprometió a proponer una ley sobre el uso de la fuerza, pero no se cumplió esa promesa. Y aunque se han emitido cuatro protocolos militares oficiales sobre el uso de la fuerza desde el 2009, no hay información pública disponible sobre cómo los soldados cumplen y hacen cumplir estos protocolos.

De hecho, la evidencia indica que los protocolos existentes sobre el uso militar de la fuerza frecuentemente son ignorados en la práctica. México tiene un alarmante número de civiles muertes en confrontaciones con las fuerzas de seguridad. Más aún, las ejecuciones extrajudiciales de civiles en Tlatlaya y Palmarito ocurrieron a pesar de la existencia de estos protocolos, que, de acuerdo con los representantes de las fuerzas armadas, son simplemente “principios rectores administrativos”.

4. Falta de transparencia en la forma en que se implementará la Ley de Seguridad Interior

La información sobre la aplicación de la ley es confidencial por la consideración de que se trata de una cuestión de “seguridad nacional” (artículo 9). Esto significa que será difícil para los grupos civiles vigilar a los militares, así como a las fuerzas del orden público en general, una vez que la ley se implemente por completo.

Esta falta de transparencia afectará seriamente la capacidad de las agencias públicas, como la CNDH y la Procuraduría General de la República (PGR), para investigar abusos militares contra civiles. El INAI está apelando la ley ante la Suprema Corte argumentando que viola el derecho de los ciudadanos a acceder a la información y a la protección de sus datos personales.

5. La Ley de Seguridad Interior desincentiva la reforma policial

La ley consolida la dependencia de México en sus fuerzas armadas para manejar tareas de seguridad pública. Esto solo debilitará aún más los esfuerzos para fortalecer y profesionalizar a las fuerzas policiales civiles —los organismos que deben estar a cargo de la aplicación de la ley y la seguridad pública.

Vale la pena resaltar que los presidentes mexicanos han justificado el uso de los militares en un rol policial durante casi dos décadas, describiéndolo como una medida temporal hasta que las fuerzas policiales civiles se hubieran profesionalizado lo suficiente. Aunque Peña Nieto hizo eco de sus predecesores en este asunto, las fuerzas armadas siguen desempeñando el papel principal en la lucha contra el crimen organizado, y la policía aún está muy rezagada.

Una evaluación reciente del gobierno sobre las fuerzas policiacas en el país apunta a que el gobierno no ha priorizado el mejoramiento de la policía. Según el estudio, México tiene menos de la mitad del número de agentes de policía recomendados para el país; solo uno de cada cuatro agentes ha recibido capacitación suficiente, y de las 39 academias de policía, solo seis son completamente funcionales.

El futuro de la Ley de Seguridad Interior

La SCJN de México continuará recibiendo controversias y acciones de inconstitucionalidad hasta el 6 de febrero. Aún no se ha fijado una fecha para que los 11 ministros de la SCJN resuelvan el caso y decidan si la ley viola la Constitución mexicana.

Este proceso será una prueba importante para el sistema de controles y contrapesos de México. La SCJN debe ejercer total autonomía al tomar una decisión, revisando cuidadosamente las acciones y controversias contra la ley y tomando en cuenta las preocupaciones de la ciudadanía.

Si bien se cuestiona la constitucionalidad de la ley, también es importante enfatizar que la Ley de Seguridad Interior no convertirá a México en un país más seguro y menos violento. Tampoco pondrá fin a la crisis de impunidad y corrupción que prevalece en el país, donde 9 de cada 10 delitos no se denuncian y al menos 14 gobernadores actuales o anteriores están siendo investigados por corrupción. Por el contrario, la ley limitará aún más las libertades y los derechos de los mexicanos, exponiéndolos aún más a los abusos militares, incluso al uso de la fuerza letal, particularmente a aquellos que viven en áreas con alta presencia de crimen organizado.

En definitiva, la Ley de Seguridad Interior sirve a aquellos políticos que no han aprobado reformas para fortalecer las instituciones civiles o para garantizar el fortalecimiento de las fuerzas policiales. De hecho, cuando los miembros del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y sus aliados en el Congreso votaron para aprobar la ley, también votaron en contra de otro proyecto de ley sobre la estructura de mando de las fuerzas policiales en el país. El Congreso tampoco aprobó una reforma constitucional integral para proteger aún más a la nueva Fiscalía General (que reemplazará a la PGR) de influencias políticas.

Que el Congreso mexicano no avanzara las iniciativas que fortalecen la policía civil y garantizan la autonomía de la Fiscalía General, y que la Ley de Seguridad Interior se aprobara a pesar de la protesta generalizada a nivel nacional e internacional, apunta a que los políticos mexicanos han aprendido muy poco de las lecciones en materia de seguridad de las últimas dos décadas.

Ver la página de recursos de WOLA sobre la Ley de Seguridad Interior. 

Ver el informe de WOLA sobre las violaciones a derechos humanos cometidas por soldados mexicanos contra civiles.