(AP Photo/Ricardo Mazalan)

16 Dec 2019 | Análisis

¿Cómo está afectando el control civil de los militares la agitación política de América Latina?

El registro fotográfico del año pasado ofrece una imagen repetida en América Latina. Un presidente, generalmente uno con bajos índices de aprobación, anuncia algo políticamente arriesgado o impopular, muchas veces una ofensiva contra las protestas sociales. Para darle más peso y cierta amenaza al anuncio, el presidente lo emite rodeado de oficiales militares uniformados. El subtexto es “los militares están conmigo en esto”, incluso si el mensaje es político y no está dentro de las responsabilidades de los militares.

Así, tenemos al presidente guatemalteco Jimmy Morales, anunciando el cierre de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) a fines de agosto de 2018:

El hondureño Juan Orlando Hernández, anunciando el “despliegue total” de personal militar y policial para responder a las protestas de junio de 2019:

El venezolano Nicolás Maduro, luego de la sublevación fracasada de la oposición el 30 de abril: 

El peruano Martín Viscarra el 1 de octubre, respondiendo al intento del Congreso de destituirlo, días después de que Viscarra anunciara la disolución “constitucional” de la legislatura: 

El presidente ecuatoriano Lenin Moreno a principios de octubre, anunciando que debido a las protestas en Quito gobernaría desde Guayaquil mientras continuaba un estado de emergencia:

El presidente chileno Sebastián Piñera a mediados de octubre anunciando, en respuesta a protestas callejeras, el primer estado de emergencia (aparte de los desastres naturales) desde la dictadura de Pinochet. “Estamos en guerra”, declaró:

En cualquier democracia, es incómodo tener la capacidad letal del estado concentrada en una fuerza jerárquica y disciplinada, una fuerza que normalmente  tiene una cultura muy diferente a la del gobierno civil y la sociedad civil. Incluso donde los civiles elegidos tienen supremacía, las relaciones entre civiles y militares son complicadas.

Han sido especialmente complicadas en América Latina. Durante la mayor parte de la historia de la región, los militares apoyaban a dictadores civiles o pequeñas élites, o mantuvieron el poder directamente después de golpes de estado. Una vez en el poder, no les fue mejor que a los civiles: se involucraron en la corrupción, administraron mal las economías y cometieron graves violaciones de los derechos humanos.

Pero luego, comenzando en la década de 1980 y acelerando después de que terminó la Guerra Fría, hubo un momento esperanzador en América Latina. Las fuerzas armadas abandonaron los palacios presidenciales en medio de las transiciones de la dictadura a la democracia. Dejaron los ministerios no de defensa a los civiles. Muchos países nombraron a civiles como ministros de defensa. Los países que no los tenían crearon fuerzas policiales civiles. Varios redujeron el tamaño y los presupuestos de sus fuerzas armadas. Algunos responsabilizó a los funcionarios, en los tribunales civiles, por los abusos cometidos en el pasado contra los derechos humanos

A fines de la década de 1990, los analistas habían dejado de preocuparse por los golpes de estado. Los países que habían cambiado violentamente los regímenes desde la independencia vieron un período de estabilidad democrática sin precedentes. Los ejércitos conservadores se oponían, en su mayoría, a gobiernos izquierdistas elegidos, o en Venezuela estaban realmente incluidos en ellos. El estudio académico de las relaciones entre civiles y militares en América Latina no se detuvo, pero el ritmo de los nuevos libros y estudios se desaceleró.

“En los albores de un nuevo siglo, las relaciones entre civiles y militares en América Latina son más estables que hace una década o dos”,David Pion-Berlin escribió en 2001. “En la mayoría de los países de la región, el ejército ha disminuido en tamaño, recursos, influencia y estatura. No puede manejar la amenaza de golpe de estado tan convincentemente como lo había hecho en el pasado, ni está claro que quisiera hacerlo ”.

Pion-Berlin y otros advirtieron, sin embargo, que la transición estaba lejos de completarse. Felipe Agüero y Claudio Fuentes (2009) advirtieron sobre la continua popularidad de los militares en comparación con las instituciones democráticas civiles lentas, a menudo corruptas, y lo que eso podría significar en una crisis, cuando “la mirada de los ciudadanos siempre se dirige a las instituciones militares”. Los militares mantuvieron muchas prerrogativas a pesar de la transición democrática, comoAndrei Serbin señaló recientemente. Tienen sus propias inversiones del sector privado. Todavía hay muy poco escrutinio sobre sus presupuestos. Las violaciones de los derechos humanos siguen siendo muy difíciles de enjuiciar. Los civiles rara vez son más que un sello de goma sobre las promociones.

Y hoy, el péndulo se balancea hacia atrás, rápido, en la dirección de los militares. Probablemente no se remontará tanto que América Latina vuelva a entrar en una era de juntas militares que detentan el poder total. Sin embargo, es difícil ver dónde o qué tan lejos llegará .

Además de los episodios en las fotos de arriba, 2019 ha visto:

  • El alto mando boliviano sugirió el 10 de noviembre que el presidente Evo Morales, ante serias acusaciones de fraude en su intento de reelección, renuncie antes del final de su mandato. Luego coloca la banda presidencial sobre la presidenta interina, Jeanine Añez.

  • Colombia llamando a los militares a las calles de Bogotá para imponer el toque de queda después de las protestas callejeras de noviembre.
  • Un nuevo presidente en Brasil, cuya candidatura contó con el apoyo abierto de muchos oficiales activos, celebrando la dictadura militar de 1964-1985 y nombrando a varios oficiales retirados para ocupar cargos en el gabinete.
  • El general Julio César Avilés fue nombrado por tercer período consecutivo como comandante de las fuerzas armadas de Nicaragua, consolidando su apoyo al dictador Daniel Ortega.
  • El nuevo presidente de México formando una nueva Guardia Nacional, establecida como una fuerza civil de lucha contra el crimen bajo el mando civil pero, al menos por ahora, encabezada por un general del Ejército recientemente retirado y compuesto principalmente por personal del Ejército y la Marina. Y luego, después de una desastrosa operación contra el capo rey en la ciudad de Culiacán, un episodio muy inusual demilitares sacudidas de sables, con un general retirado que ataca al presidente Andrés Manuel López Obrador en un discurso en octubre ante una audiencia de defensa.

Todo esto es evidencia de la politización de los militares, y una gran expansión de los roles internos que se habían reducido entre los años 80 y 2000. Plantea preguntas no solo sobre qué tan lejos podría llegar, sino también sobre cuán real y profunda fue la apertura democrática en primer lugar. ¿Fue solo una breve pausa de la intervención militar “normal” de América Latina en asuntos civiles? ¿Estamos volviendo a esa “normalidad” ahora, en un momento de alta criminalidad, escándalos de corrupción y crecimiento económico lento y dependiente de los productos básicos?

El regreso de América Latina a sus ejércitos no solo comenzó en el último año. Incluso en el apogeo del regreso posterior a la transición de las fuerzas armadas al cuartel, se estaban plantando semillas en toda la región. Algunos ejemplos:

  • ya en 1999 y 2000, Hugo Chávez, un ex oficial del ejército, era enviando soldados venezolanos a las calles para repartir comida y enseñar a los escolares.
  • En 2006, Felipe Calderón estaba aumentando el papel del ejército mexicano en la lucha interna contra el crimen organizado.
  • De hecho, la participación militar en la lucha contra la delincuencia (ofensivas contra las pandillas en América Central, un papel cada vez más importante en la pacificación de las favelas en Brasil) subyace en gran parte del reingreso temprano de las fuerzas armadas a la esfera civil.
  • El ejército de Colombia permaneció mucho más grande que su Policía Nacional después del acuerdo de paz de 2016, mientras asumía un lista de nuevos roles posteriores al conflicto.
  • Incluso en Argentina, que tiene la alergia más fuerte de la región a los roles internos militares, el presidente Mauricio Macri envió soldados a las fronteras para combatir el contrabando.
  • (Pero luego, en 2018, el presidente Trump hizo lo mismo en los Estados Unidos, enviando a miles de militares en servicio activo a la frontera con México en un despliegue muy inusual.)

Y, por supuesto, un gran momento decisivo fue en 2009 en Honduras, cuando las élites políticas y empresariales se alinearon con los militares para eliminar a un presidente en funciones, sacarlo del palacio presidencial en pijama y sacarlo del país. . El hecho de que se salieran con la suya hace que Honduras sea una plantilla potencial para la participación de las fuerzas armadas en los “golpes de estado”: cambios repentinos en el gobierno para los cuales el ejército es instrumental, pero después de lo cual los oficiales mismos no terminan en el poder.

Podemos ver variaciones en la plantilla hondureña que se desarrollan con mayor frecuencia en los próximos años en América Latina, con resultados tan desastrosos como los que hemos visto en Honduras, de donde un cuarto de millón de personas, uno de cada 37 hondureños, huyeron y fueron detenidos en la frontera entre Estados Unidos y México en 2019. 

Pero hay otras tendencias que deberían preocuparnos, incluso más que golpes de estado. Aquí hay cinco.

1- Los líderes civiles elegidos son cada vez más débiles en comparación con las fuerzas armadas. 

Es por eso que siguen tomando fotos con ellos. Partidos políticos e instituciones civiles (policía, sistemas de justicia) encuesta mal casi en todas partes, con los encuestados mostrando mucha más confianza en las fuerzas armadas. Aunque tienen problemas de corrupción, disciplina y facciones, los militares tienen jerarquías claras, códigos de conducta, una cultura interna fuerte y una separación de la sociedad, incluso cuando la mayoría de las personas tienen amigos o familiares en el servicio. Los civiles no tienen nada de eso, y cuando las economías luchan, incluso carecen de recursos. No tienen lo que Harold Trinkunas (2000) ha llamado “influencia del régimen” sobre las fuerzas armadas.

A menudo, estos políticos débiles no están motivados por el miedo a un golpe militar, sino por el temor de no poder recurrir a los militares en una crisis, ya sea para aplastar la protesta o simplemente para prestar su prestigio y popularidad. Como resultado, los líderes débiles terminan teniendo que ceder prerrogativas a los militares, convergiendo en prioridades favorables a los oficiales para mantenerlos a sus lados en el marco de la cámara.

2- Estos débiles civiles elegidos están utilizando a los militares para “defenderse” de su propia gente, viéndolos como amenazas a la seguridad nacional. 

Javier Corrales explica en un análisis reciente para Americas Quarterly (el énfasis es nuestro):

Incapaces de generar un alto crecimiento económico, los gobiernos están decepcionando a la clase media. En respuesta, los sectores vulnerables y de clase media deciden protestar. Algunas de estas protestas han resultado en violencia. Para enfrentar estos disturbios, los gobiernos han decidido confiar en las agencias militares y de inteligencia …[Estamos viendo una nueva justificación para la militarización: tratar con la sociedad civil organizada.

El uso de personal militar contra la protesta social, incluso más que su uso contra el crimen, recuerda la “doctrina de seguridad nacional” de la Guerra Fría. Los ciudadanos organizados son vistos como amenazas potenciales para la estabilidad y para el estado. Los líderes consideran que la amenaza que representan está más allá de las capacidades normales de mantenimiento del orden del gobierno, por lo que utilizan, o amenazan con utilizar, la fuerza militar. Ciertamente, algunas de estas protestas no son del todo pacíficas: “El problema es que a menudo la sociedad civil organizada en América Latina no es tan civil”, continúa Corrales. Aún así, dado que las fuerzas armadas no están entrenadas para reducir las confrontaciones con los ciudadanos, emplearlos en la respuesta a la protesta social traerá más violaciones de los derechos humanos. Ya lo está haciendo.

3- Existe la sensación de que los militares “permiten” que los civiles gobiernen siempre que las condiciones no empeoren, pero cuando lo hacen, se espera que los militares los saquen del asiento del conductor. 

Esta es la “democracia tutelar”, que Adam Przeworski (1988) definió como “un régimen que tiene instituciones competitivas, formalmente democráticas, pero en el que el aparato de poder, típicamente reducido en este momento a las fuerzas armadas, conserva la capacidad de intervenir para corregir estados de cosas indeseables “.

En la era en que los golpes” duros “son raros, esto generalmente significa que los civiles elegidos permanecen en el poder, pero la correa con la que los militares los sujeta se acorta cada vez más. Rut Diamint (2018) discutió eso en unreciente artículo:

Las fuerzas armadas ya no son aliadas de los perdedores de las elecciones. No hacen pactos con quienes no ganan votos. Ahora, son convocados por los ganadores de las elecciones. Ahora no entran en las casas de gobierno con tanques, sino a través de las puertas de entrada privilegiadas donde se reciben las autoridades … Esos mismos políticos entienden demasiado tarde que han creado un Behemoth, la monstruosa figura de Thomas Hobbes que destruye el orden y deshace el contrato político y social.

“Las democracias tutelares eran comunes en América Latina hasta hace poco”,Gustavo Flores-Macías escribió recientementeen el Washington Post. “En Chile, por ejemplo, el general Augusto Pinochet siguió siendo el comandante en jefe de las fuerzas armadas y advirtió reiteradamente al presidente civil en público que no provocara a los militares”. Chile estaba saliendo gradualmente de ese estado “tutelar”, pero el presidente El empleo de la fuerza militar por parte de Piñera para sofocar protestas pone en tela de juicio. Debemos esperar que un esfuerzo genuino para reescribir la constitución de la era de Pinochet, probablemente el próximo año, pueda volver a encaminar la transición del país al control civil total.

4- Los civiles de América Latina están pagando un alto precio por descuidar la defensa y la seguridad, dejándolo en manos de los militares. 

“Los líderes demócratas y sus ministros civiles vienen al trabajo mal preparados para discutir y mucho menos ejercer liderazgo sobre la preparación, despliegue, objetivos, estrategia o doctrina de defensa”,David Pion-Berlin observó en 2008. “Los gobiernos no están construyendo instituciones fuertes relacionadas con la defensa , ni están adquiriendo una mayor sabiduría de defensa “. Los

militares no necesariamente han hecho una” toma de poder “, manteniendo a los civiles fuera de los problemas de defensa. En cambio, los civiles en el gobierno, las legislaturas, incluso los medios de comunicación y los grupos de expertos, generalmente por falta de interés o financiación, han dejado un vacío en temas como la gestión de recursos de defensa, doctrina, análisis de amenazas u operaciones conjuntas. Los generales terminan llenando esos vacíos, y cuando golpea la crisis, hay pocas personas sin uniforme que tengan los antecedentes para lidiar con eso. Thomas Bruneau (2005), utilizando una metáfora de “zorro y erizo”, observa que mientras los civiles (los zorros) tienen que ser expertos en muchos asuntos, los oficiales (los erizos) solo necesitan enfocarse en una cosa, la defensa. Aún así, sostiene, más de los “zorros” necesitan educarse sobre defensa y seguridad, y simplemente no lo han hecho.

5- El gobierno de los Estados Unidos no ha hecho prácticamente nada para detener la erosión de América Latina del control civil democrático de los militares. 

De hecho, el gobierno de EE. UU. Con demasiada frecuencia está del lado equivocado. Los diplomáticos y los líderes militares de los EE. UU. Necesitan hablar, en público o en privado, especialmente cuando los estados “amigos” hacen movimientos arriesgados. Sin embargo, con demasiada frecuencia, cuando ocurren esos movimientos, los líderes civiles que ceden roles clave a los militares escuchan ruidos de apoyo de Washington.

El golpe hondureño de 2009, que atrajo solo unos pocos meses de resistencia flácida por parte de la administración Obama y un Congreso de mayoría demócrata, ha pasado a la historia como un ejemplo clásico. En la vecina Guatemala, la silenciosa aceptación de la administración Trump del asalto de Jimmy Morales en 2018 a la CICIG, que incluyó El uso indebido de oficiales y activos militares es otro episodio condenatorio. Diplomáticos estadounidenses han emitido declaraciones de apoyo recientemente después de que gobiernos amigos usaron a los militares para frenar las protestas. El mes pasado en Honduras, donde el ejército ha respondido agresivamente a las protestas desde las elecciones presidenciales de 2017, el comandante del Comando Sur de los Estados Unidos otorgó la Legión al Mérito al comandante de las fuerzas armadas.

A pesar de haber gastado miles de millones en las últimas décadas construyendo estrechas relaciones entre militares en toda la región, el gobierno de los Estados Unidos no puede, por sí solo, revertir la disminución del control civil de los militares en América Latina. Pero puede ayudar a los demócratas de la región a frenar a medida que aumenta el impulso en la dirección equivocada. Eso no ha estado sucediendo, ni siquiera en países cuyos gobiernos tienen malas relaciones con los Estados Unidos: los funcionarios estadounidenses Los mensajes al ejército de Venezuela, por ejemplo, lo han instado a asumir un papel político y desbancar al régimen de Maduro.

El papel de las fuerzas armadas en la actual agitación política de América Latina ha dejado en claro que el ejército sigue siendo un actor político en toda la región. Este año ha sido un fuerte recordatorio de que las transiciones de América Latina a la democracia están lejos de ser completas, y que las prerrogativas militares en realidad están creciendo. En el próximo año o dos, vamos a descubrir cuán reversibles son realmente las transiciones de la región a la democracia controlada por civiles. Y probablemente veremos más fotos de presidentes civiles rodeados de uniformes.