3 Dec 2021 | Análisis

El Entendimiento Bicentenario: oportunidades y retos del nuevo capítulo en cooperación de seguridad entre Estados Unidos y México

El pasado 8 de octubre, los gobiernos de México y Estados Unidos acordaron un nuevo marco de colaboración en materia de seguridad: el Entendimiento Bicentenario sobre Seguridad, Salud Pública y Comunidades Seguras. El Entendimiento Bicentenario sustituye a la Iniciativa Mérida, el marco de cooperación vigente desde 2008 que fue declarado “muerto” por el gobierno mexicano en julio de este año. En los próximos meses, los dos gobiernos diseñarán el plan de implementación del nuevo acuerdo. Se prevé que el nuevo marco guíe la cooperación bilateral durante la segunda mitad del sexenio del presidente mexicano Andrés Manuel López Obrador y el resto del mandato actual de Joe Biden, presidente de Estados Unidos.

Tras diversos momentos de tensión significativa en la relación bilateral en los últimos años, desde las amenazas del expresidente estadounidense Donald Trump de imponer aranceles hasta que el gobierno de México atajara la migración, hasta la detención del exsecretario de la Defensa Nacional general Salvador Cienfuegos por las autoridades estadounidenses en octubre de 2020 y la reforma de la Ley de Seguridad Nacional de México en diciembre del mismo año para limitar las actividades de los agentes extranjeros en territorio mexicano, la mera celebración del Diálogo de Alto Nivel de Seguridad entre México y Estados Unidos, donde se acordó el nuevo marco de cooperación, fue vista como un paso clave en la relación.

Sin embargo, lo más importante no es el peso simbólico ni diplomático del encuentro, sino el impacto potencial del nuevo acuerdo en las condiciones de seguridad y salud en este momento crítico. En México, los últimos tres años han visto niveles récord de violencia homicida, con más de 36.000 homicidios anuales, aunados a una crisis de más de 95.000 personas desaparecidas y no localizadas, la mayoría durante los últimos siete años. En Estados Unidos, los Centros para el Control y Prevención de Enfermedades (CDC) estiman que más de 100.000 personas fallecieron por sobredosis entre mayo de 2020 y abril de 2021; México también enfrenta el uso problemático y las sobredosis de drogas.

En este contexto, el gobierno de Estados Unidos busca reabrir y mejorar canales bilaterales para tratar temas como el combate al narcotráfico y al crimen organizado, las extradiciones y la operación de agentes estadounidenses en México, entre otros. Por su parte, el gobierno mexicano ha señalado que busca dejar atrás el fallido modelo bélico asociado a la creación de la Iniciativa Mérida y reemplazarlo por estrategias más adecuadas para abordar la violencia. El nuevo marco acordado en el Diálogo de Alto Nivel recoge la evolución de la propia Iniciativa Mérida y podría abrir oportunidades de mayores transformaciones. Sin embargo, esta renovada visión bilateral contrasta con la actual profundización en México de un modelo de seguridad que sigue apostando por la militarización como solución a la inseguridad. Para reducir y prevenir la violencia en México, es esencial priorizar la consolidación de fiscalías y policías civiles capaces y con rendición de cuentas, al tiempo que urge transitar plenamente a un enfoque de salud pública y reducción de daños para abordar el uso problemático de las drogas.

 

Antecedentes: la Iniciativa Mérida 2008-2021

La Iniciativa Mérida, marco de cooperación bilateral en materia de seguridad, Estado de derecho y control de drogas, fue puesta en marcha en 2008 tras una serie de conversaciones entre los entonces presidentes Felipe Calderón y George W. Bush. Aunque incluía proyectos de asistencia técnica y apoyo para instituciones policiales civiles y de justicia, la Iniciativa Mérida inicialmente mostraba un enfoque bélico, destinando recursos significativos a equipar y apoyar a las fuerzas de seguridad federales, incluyendo a las fuerzas armadas. Durante los años fiscales 2008-2010, el Congreso estadounidense aprobó más de USD$420 millones dentro de la Iniciativa Mérida bajo la cuenta de Financiamiento Militar Extranjero (Foreign Military Financing, FMF). Se destinaron más de USD$590 millones a la provisión de aeronaves a las fuerzas federales mexicanas durante este mismo periodo.

A partir del año fiscal 2011, se modificaron los enfoques de la Iniciativa Mérida para adoptar un esquema de “cuatro pilares”, a saber:

  1. “Afectar la capacidad operativa del crimen organizado”, compartiendo inteligencia y combatiendo los delitos;
  2. “Institucionalizar la capacidad para mantener el Estado de derecho” y proteger derechos humanos, apoyando reformas en materia de justicia, policiales y penitenciarias y mejorando capacidades forenses;
  3. “Crear la estructura fronteriza del siglo XXI” y mejorar el control de la migración en México;
  4. “Construir comunidades fuertes y resilientes”, abordando las causas raíces de la violencia y reduciendo la demanda por las drogas.

Bajo los cuatro pilares, en la última década los proyectos financiados por la Iniciativa Mérida han incluido acciones dirigidas a profesionalizar instituciones de seguridad y justicia, apoyar la transición al nuevo sistema penal acusatorio, combatir la corrupción y promover los derechos humanos, entre otras. Dichos proyectos son gestionados por el Departamento de Estado, en particular por la Oficina Internacional de Asuntos Antinarcóticos y Procuración de Justicia (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs, INL), así como por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). En total, el Congreso estadounidense ha aprobado más de USD$3 mil millones bajo la Iniciativa Mérida.

En cuanto al apoyo militar, a partir del año fiscal 2011, los fondos de FMF aprobados para México disminuyeron drásticamente, y después de ese año, éstos ya no eran considerados parte de la Iniciativa Mérida. Para el año fiscal 2021, se aprobó un monto de USD$6 millones de FMF para México, y para el año fiscal 2022, la administración de Biden no solicitó fondos de FMF para México, estando pendiente la aprobación del presupuesto final por parte del Congreso estadounidense. No obstante, es importante aclarar que el Departamento de Defensa estadounidense brinda asistencia a México por su cuenta, fuera del marco de la Iniciativa Mérida. En el año fiscal 2019 (el dato más reciente disponible), se destinaron USD$55,3 millones para México por esta vía. En total, según el monitoreo de WOLA a partir de datos del Servicio de Investigación del Congreso estadounidense (Congressional Research Service, CRS), el Departamento de Defensa destinó más de USD$630 millones para México entre los años fiscales 2008 y 2018.

Asimismo, en la última década, han crecido los entrenamientos militares estadounidenses tácticos y operativos impartidos a las fuerzas de seguridad mexicanas. Según una sistematización realizada por el Mexico Violence Resource Project a partir de datos oficiales recolectados por el Security Force Monitor, abarcando hasta el año fiscal 2019: “Entre 2007 y 2012, los Estados Unidos otorgaron entrenamientos tácticos a un promedio anual de 261 miembros de las fuerzas de seguridad mexicanas. Desde 2012, ese número alcanza los 1.454 estudiantes [al año].” La asistencia bilateral durante los años de la Iniciativa Mérida ha incluido capacitaciones en tareas policiales para cientos de integrantes de las fuerzas armadas.

 

De Iniciativa Mérida a Entendimiento Bicentenario: el camino hacia el Diálogo de Alto Nivel

El presidente López Obrador señaló desde principios de su mandato que buscaba reemplazar la Iniciativa Mérida, declarando en 2019:

No queremos que haya cooperación para el uso de la fuerza, queremos que haya cooperación para el desarrollo, no queremos la llamada Iniciativa Mérida.

La propuesta que estamos haciendo es la del plan de desarrollo para el sureste y los países centroamericanos. Queremos que la inversión se dedique a las actividades productivas y a la creación de empleos; no queremos helicópteros artillados, no queremos recursos para otro tipo de apoyos militares, lo que queremos es producción y trabajo.

Además de rechazar la Iniciativa Mérida públicamente como sinónimo de la guerra militarizada de Calderón (una visión que tiene fundamento en la realidad inicial de dicho marco de cooperación, aunque no toma en cuenta la evolución de la Iniciativa Mérida), el gobierno mexicano también buscaba reafirmar su soberanía frente a Estados Unidos en temas de seguridad en general, sobre todo tras la detención del general Cienfuegos. Así, las autoridades mexicanas no consideraban suficiente proponer modificaciones a la Iniciativa Mérida, sino que veían necesario señalar una ruptura con el pasado y un nuevo comienzo. En palabras del canciller Marcelo Ebrard: “La Iniciativa Mérida está muerta.” Dicha postura no fue disputada por el gobierno de Estados Unidos, por lo que el acuerdo de realizar el Diálogo de Alto Nivel representaba la expectativa de salir de dicho espacio con un nuevo marco —con un nuevo nombre— para renovar la cooperación en adelante.

Tras visitar México en junio de 2021, la vicepresidenta Kamala Harris adelantó algunas de las bases potenciales del nuevo marco bilateral, señalando: “Estados Unidos y México están comprometidos con el trabajo conjunto para reducir los homicidios y los fallecimientos relacionados con las drogas en ambos lados de la frontera y para combatir las fuerzas ilícitas que los fomentan.” Por su parte, Ebrard señaló en julio de 2021 que el gobierno mexicano buscaba mejorar las investigaciones de los homicidios y frenar el tráfico de armas desde Estados Unidos. En agosto de 2021, el gobierno mexicano demostró la importancia que asigna a este último tema al demandar a una serie de empresas fabricantes de armas en Estados Unidos, argumentando que las acciones y omisiones de las empresas armamentistas fomentan la compra de armas por organizaciones delictivas en México.

En los días previos al Diálogo de Alto Nivel, oficiales de ambos gobiernos identificaron públicamente otras áreas prioritarias, haciendo evidentes algunas de las tensiones persistentes. La titular de la Administración para el Control de Drogas estadounidense (DEA), Anne Milgram, informó que había solicitado al fiscal general mexicano, Alejandro Gertz Manero, mayores posibilidades de trabajar en conjunto, acceso a información sobre financiamiento ilícito y que las autoridades mexicanas “tomen en serio” las solicitudes de extradición realizadas por Estados Unidos. CNN dio a conocer que el gobierno mexicano no había otorgado visas a agentes de la DEA durante los primeros nueve meses de 2021. Una fuente de la cancillería mexicana incluso afirmó que con el Entendimiento Bicentenario, “No habrá verificaciones [de derechos humanos] del Capitolio, no recibiremos equipo militar ni apoyo directo del Pentágono, se acaba la licencia de espiar y de actuar con toda libertad dentro de México para las agencias federales estadounidenses…”

Estas últimas afirmaciones generaron confusión, puesto que las normas estadounidenses que buscan prevenir que Estados Unidos brinde asistencia a fuerzas de seguridad implicadas en violaciones de derechos humanos, conocidas como la Ley Leahy, no pueden ser derogadas mediante un acuerdo bilateral entre dos poderes ejecutivos. Asimismo, cualquier condición en materia de derechos humanos de los fondos estadounidenses aprobados para México a futuro sería competencia del Congreso de ese país, como ha sucedido desde el inicio de la Iniciativa Mérida en 2008. Por otra parte, nada indica que los dos gobiernos contemplen poner fin a la cooperación militar estadounidense, aunque ésta no se considere parte del Entendimiento Bicentenario.

 

Proteger, prevenir y desmantelar: los objetivos del Entendimiento Bicentenario

En medio del complejo contexto reseñado, se adoptó el Entendimiento Bicentenario en el Diálogo de Alto Nivel el 8 de octubre. La Declaración Conjunta de los dos gobiernos, en la que anuncian el Entendimiento, hace claro que se pretende comunicar un cambio de paradigma: se refiere en cuatro ocasiones al respeto por la soberanía que caracterizará la cooperación y plantea “un enfoque moderno de salud pública y desarrollo”. Los dos gobiernos se comprometen a unirse para cumplir tres objetivos principales:

  1. Proteger a nuestra gente, invirtiendo en salud pública en relación con los impactos del consumo de drogas, apoyando comunidades seguras y reduciendo los homicidios y los delitos de alto impacto.
  2. Prevenir la delincuencia transfronteriza asegurando modos de viaje y comercio, reduciendo el tráfico de armas, apuntando a las cadenas de suministro ilícitas y reduciendo el tráfico ilegal y trata de personas.
  3. Desmantelar las redes criminales, persiguiendo a las personas vinculadas a financiamientos ilícitos y fortaleciendo los sectores de la seguridad y la justicia.

En cuanto a las acciones que planean los dos gobiernos, según la Declaración Conjunta se contemplan estrategias en las siguientes áreas (nuestro resumen):

  • Reducir “la adicción a las drogas y los daños asociados”.
  • Abordar el transporte y regulación de los precursores químicos usados para fabricar drogas como el fentanilo.
  • Crear una Red para la Prevención del Homicidio para el intercambio de mejores prácticas y el trabajo comunitario y con jóvenes en riesgo, con la posibilidad de crear un equipo multidisciplinario de fuerza de tarea sobre homicidios para apoyar la investigación y persecución de delitos de alto impacto.
  • Combatir el tráfico de armas desde Estados Unidos a México.
  • Expandir la cooperación binacional en contra del tráfico ilegal y trata de personas.
  • Abordar la ciberdelincuencia y promover la seguridad en el ciberespacio.
  • Reforzar la cooperación forense para ayudar a resolver los miles de casos de desapariciones en México, combatiendo la impunidad.

Al igual que sucede con los tres objetivos principales, las áreas de acción enlistadas en la Declaración Conjunta incluyen una mezcla de líneas vigentes y enfoques más específicos o novedosos. Para cumplir las metas establecidas, ambos gobiernos acuerdan realizar tanto acciones conjuntas y compartir información (sobre todo tratándose de asuntos fronterizos) como implementar estrategias dentro de sus respectivos territorios. Para aterrizar los compromisos en planes de trabajo más detallados y calendarizados, los dos gobiernos contemplan contar con un plan de implementación para finales de enero de 2022. Por lo pronto, para complementar la Declaración Conjunta, tanto el gobierno estadounidense como el mexicano publicaron hojas informativas que profundizan en algunas de las acciones generales planteadas, a las que nos referiremos a lo largo de las siguientes secciones.

 

Oportunidades y obstáculos: una mirada preliminar a las acciones en materia de drogas, armas y migración

Las acciones de control de drogas contempladas en el Entendimiento Bicentenario se enfocan en gran parte en los precursores químicos de las drogas sintéticas producidas ilegalmente, como el fentanilo, la sustancia detrás de un porcentaje significativo de las sobredosis en Estados Unidos en años recientes (una crisis de salud que tampoco es ajena a México). En esta materia, se mencionan estrategias para “mejorar el control de contenedores y la detección de precursores químicos” en puertos de entrada, así como perseguir delitos “con especial atención a los laboratorios de drogas y los precursores químicos”.

De manera más amplia, las estrategias contempladas contra las organizaciones criminales transnacionales (“OCTs”) incluyen “reducir [su] capacidad de venta de drogas”, perseguir sus actividades delictivas en el ciberespacio y desmantelar sus cadenas de suministro y redes financieras ilícitas. Se acuerda aumentar el intercambio de información para combatir el lavado de dinero, confiscar activos de actores involucrados en actividades corruptas y “acusar, arrestar y extraditar a facilitadores financieros clave”, así como “aumentar la cooperación bilateral para facilitar la extradición de miembros de OCTs” en general.

En este rubro, será importante que los dos gobiernos eviten repetir los errores de la estrategia de descabezamiento (“kingpin strategy”), un modelo que ha provocado la fragmentación de los grupos criminales, generando incrementos en los niveles de violencia. En vez de ello, las autoridades deberían priorizar aspectos como el combate a la corrupción para abordar eficazmente el ecosistema que permite que las redes delictivas operen.

De manera crucial, el Entendimiento Bicentenario también promete un enfoque de salud pública hacia el consumo de drogas, plasmado en acciones como las siguientes:

[P]revenir y reducir el consumo abusivo de sustancias, en paralelo a limitar los daños asociados con la adicción; mejorar el acceso al apoyo para la recuperación y el tratamiento por el abuso en el consumo de sustancias; compartir las mejores prácticas y lecciones aprendidas para comprender mejor los patrones de abuso en el consumo de sustancias; explorar alternativas al encarcelamiento para casos de abuso en el consumo de sustancias.

Lo anterior refleja, para el gobierno mexicano, el “diagnóstico de que la actual política de drogas, basada en el prohibicionismo y la criminalización del usuario, no ha sido efectiva”. Por su parte, el gobierno de Estados Unidos señala que prioriza “un abordaje de salud pública y seguridad pública basado en evidencia para reducir la demanda por las drogas y las sobredosis y para salvar vidas”.

A la luz del fracaso del modelo prohibicionista y punitivo que ha caracterizado la llamada guerra contra las drogas impulsada durante las últimas cinco décadas, ciertamente ambos gobiernos deberían tomar acciones decisivas para poner fin al encarcelamiento de personas usuarias. También deberían emprender programas de excarcelación más allá de las personas usuarias. En México, por ejemplo, es fundamental hacer efectivas y complementar las incipientes iniciativas de excarcelación de personas, generalmente en situación de pobreza, que se encuentren privadas de su libertad por la posesión u otros delitos no violentos relacionados con las drogas, situación que tiene un impacto diferencial y agravado en las mujeres. En Estados Unidos, las políticas punitivas se han caracterizado por la injusticia y la discriminación racial en la aplicación de la ley, contribuyendo al encarcelamiento masivo y desigual. Es esencial que en ambos países, así como en otros de la región, se reviertan tales modelos de criminalización.

En materia de armas, el Entendimiento Bicentenario contempla aumentar la colaboración y la información compartida para perseguir el tráfico ilícito de armas desde Estados Unidos, prioridad destacada del gobierno mexicano. Al mismo tiempo, la fácil disponibilidad legal de armas de fuego de alto poder destructivo en Estados Unidos, incluyendo en línea y en diversos casos sin revisiones obligatorias de los antecedentes del comprador, genera un universo considerable de armamento y de potenciales personas compradoras y traficantes, lo que representa un reto mayúsculo para los esfuerzos por controlar el problema. Mientras tanto, como han señalado tanto senadores estadounidenses como organizaciones de la sociedad civil este año, tampoco la venta legal de armas estadounidenses a las fuerzas de seguridad mexicanas cuenta con mecanismos robustos para prevenir el uso de las mismas para cometer delitos: las autoridades mexicanas han detectado tasas preocupantes de pérdida de armas oficiales, mientras que diversas fuerzas de seguridad implicadas en casos de desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales han recibido armas estadounidenses.

El Entendimiento Bicentenario también incluye acciones bilaterales de combate al tráfico de personas. Dicho compromiso, que va acompañado de planes para combatir la trata de personas, hace eco de uno de los acuerdos anunciados tras la visita a México de la vicepresidenta Harris. Diversas dependencias estadounidenses ya habían anunciado iniciativas y fuerzas de tarea contra el tráfico de personas este año (tales como la Operación Centinela y la Fuerza de Tarea Conjunta Alpha). No obstante, cualquier estrategia para reducir el tráfico de personas tendrá un impacto acotado mientras las personas migrantes y solicitantes de asilo carezcan de caminos legales para migrar y buscar protección, y mientras sean expuestas a altos niveles de delitos y violencia en México, factores que orillan a muchas personas a contratar los servicios de traficantes buscando algún grado de protección frente a las autoridades y los grupos delictivos. Para avanzar en esta materia, es esencial reducir la violencia contra personas migrantes y solicitantes de asilo en México, así como el control de las redes delictivas sobre las rutas migratorias, pero también que Estados Unidos cambie sus actuales políticas en la frontera para abrir el acceso al sistema de asilo, incluyendo en los puertos de entrada oficiales.

A pesar de las tensiones en la relación bilateral, los temas mencionados aquí generalmente ya son objeto de algún grado de comunicación o coordinación entre los dos gobiernos, al menos por parte de determinadas instituciones. Entre otros ejemplos, en respuesta a una solicitud de información realizada por el medio digital Infobae, la Secretaría de Relaciones Exteriores mexicana (SRE) dio a conocer una lista de reuniones entre oficiales y agentes estadounidenses y mexicanos en 2021, incluyendo una serie de reuniones bilaterales para tratar temas de seguridad fronteriza, migración y tráfico de armas; encuentros entre autoridades estadounidenses y la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF); y reuniones entre oficiales estadounidenses y la Fiscalía General del Estado de Baja California (siendo Tijuana un punto de ingreso importante del fentanilo a Estados Unidos).

 

Reducir la violencia: la visión del Entendimiento Bicentenario y la importancia de disminuir la impunidad por los delitos y las violaciones de derechos humanos

Uno de los objetivos del Entendimiento Bicentenario, y uno de los temas más prioritarios para la población mexicana, es reducir los homicidios y demás delitos de alto impacto. La violencia en México ha alcanzado dimensiones inéditas en los últimos años. En 2020, México nuevamente registró un número récord de homicidios, con 36.773 (una tasa de aproximadamente 29 por 100.000 habitantes). Según datos oficiales, en 2020 se registraron 939 feminicidios, aunque en total fueron asesinadas 3.957 mujeres, o más de diez mujeres por día. La cifra de personas desaparecidas y no localizadas rebasa las 95.000, de las que más de 32.000 fueron vistas por última vez entre 2018 y noviembre de 2021. Según el monitoreo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, miles de personas son desplazadas forzosamente cada mes, mientras que una encuesta oficial ubica en 281.373 los hogares que cambiaron de vivienda o lugar de residencia para protegerse de la delincuencia en 2020.

Los homicidios se concentran especialmente en determinadas regiones del país y en muchos casos se relacionan con las actividades del crimen organizado, la cara más conocida de la violencia letal en México. La Iniciativa Global contra el Crimen Organizado Transnacional (GI-TOC) ubica a México en el cuarto lugar en materia de criminalidad entre los 193 países incluidos en su Índice Global de Crimen Organizado 2021. Al mismo tiempo, es importante recalcar que la violencia en México no se limita a las actividades de la delincuencia organizada, ni al ámbito de los actores privados: los casos pueden implicar a una gama de actores no estatales y del Estado.

En el Entendimiento Bicentenario, los dos gobiernos prevén disminuir la violencia a través de planes para, entre otros, “reducir la explotación de personas vulnerables por parte de grupos criminales a través de la educación y oportunidades económicas”, abordar las causas de la violencia y atender las necesidades de las comunidades. Estas acciones sin duda recogen la visión que ha expuesto López Obrador, aunque tampoco son del todo novedosas en la cooperación bilateral. Los planes de implementación tendrán que definir la forma y la centralidad que tomarán tales esfuerzos.

Por otro lado, gran parte de las estrategias planteadas retoman la necesidad de contar con instituciones capaces de brindar seguridad y justicia a la población, incluyendo a través de la realización de investigaciones penales efectivas. En ese sentido, las acciones contempladas incluyen “realizar investigaciones de homicidios de manera efectiva y consistente; profesionalizar los sistemas de impartición de justicia penal y aplicación de la ley; y expandir el conocimiento para implementar las mejores prácticas para combatir la violencia de género”, “mejorar el sistema de rendición de cuentas”, “garantizar sistemas de justicia sólidos y en pleno funcionamiento”, así como velar por los derechos humanos. Asimismo, la Declaración Conjunta prevé cooperación forense para esclarecer los casos de desaparición (otro acuerdo de la visita de la vicepresidenta Harris), así como la posible “creación de un equipo multidisciplinario de fuerza de tarea sobre homicidios para la atención de delitos de alto impacto vinculados a organizaciones criminales transnacionales… para facilitar y apoyar la investigación de crímenes y su enjuiciamiento”.

Las metas referidas muestran un enfoque sumamente relevante, recordando que la impunidad es un factor estructural clave que perpetúa la violencia en México. Según la Encuesta de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2021, del total de delitos cometidos contra la población en 2020, apenas el 1,2 por ciento llevó a resultados concretos como la presentación de alguna persona ante la autoridad judicial o alguna forma de reparación del daño (en 2019, tales resultados se reportaron en el 1,4 por ciento de delitos). En el Índice del Estado de Derecho 2021 del World Justice Project, México ocupa el lugar 129 de 139 países en el rubro de justicia penal. Una investigación realizada por Impunidad Cero, basada en cifras oficiales, estimó que en 2019, sólo uno de cada 10 homicidios dolosos se esclarecía, aunque en algunas entidades federativas, el nivel de impunidad se aproximaba al 100 por ciento. Otro estudio de la misma organización documentó que, en aquellos estados con menor inversión de recursos en las instituciones estatales de seguridad y justicia, “aumenta la impunidad en homicidio doloso (o índice de homicidio)”. En 2019, el presupuesto de las instituciones de seguridad y justicia de las entidades federativas —jurisdicción en la que se cometen la mayoría de delitos en México y que generalmente es la encargada de investigar los homicidios— equivalía a un promedio de $3,74 pesos mexicanos (aproximadamente USD$0,18) por habitante al día.

En materia de desaparición forzada y desaparición cometida por particulares, a pesar de la entrada en vigor a principios de 2018 de la Ley General contra la desaparición, los casos judicializados por delitos de desaparición siguen siendo la excepción a la regla. En diversos estados, el número de personas desaparecidas de 2018-2020 supera por mucho el número de investigaciones iniciadas por delitos de desaparición por las respectivas fiscalías estatales. A nivel federal, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) encontró que en 2020 estaban en trámite más de 1.600 investigaciones por delitos de desaparición en la Fiscalía General de la República (FGR); documentó que los casos tardaban varios años en la etapa de investigación e, incluso de ser despachados, no se judicializaban. La fiscalía especializada de la FGR en la materia reportó a WOLA que no obtuvo condenas por delitos de desaparición de 2018-2020. Mientras tanto, todavía no se han creado algunas de las herramientas investigativas y de identificación ordenadas por la Ley General contra la desaparición, como es el caso del Banco Nacional de Datos Forenses.

Otra tarea pendiente es lograr la investigación eficaz y sanción de la tortura. Esta forma de violencia provoca graves impactos en víctimas, familias y comunidades, así como corrompe la procuración de justicia, pues imposibilita investigaciones confiables, lleva al encarcelamiento de personas inocentes (lo cual conlleva la impunidad de las personas responsables de los delitos correspondientes), y enseña y normaliza el uso de las instituciones del Estado para cometer y encubrir delitos.

En este ámbito, el panorama sigue siendo de impunidad casi total. Según el Censo Nacional de Derechos Humanos en los Ámbitos Federal y Estatal (CNDHF-E) 2020, durante 2019 las comisiones estatales y nacional de derechos humanos registraron 2.143 actos de tortura y 5.012 actos de tratos crueles, inhumanos o degradantes en los expedientes de queja calificados como presuntamente violatorios (cifra que no pretende captar la totalidad de casos ocurridos en el país ese año). Sin embargo, de 25 poderes judiciales estatales que respondieron solicitudes de información formuladas por WOLA a mediados de 2021, solamente uno reportó condenas por tortura en 2020 (Sonora, con tres condenas, todas en apelación) y ningún estado reportó condenas en el primer semestre de 2021. La falta de sentencias judiciales se debe primordialmente a la poca judicialización de este delito por las fiscalías. A nivel federal, la fiscalía especial encargada de casos de tortura reporta haber judicializado uno o dos casos por año en los últimos años, frente a miles de denuncias federales por tortura. En cuanto a la exclusión de pruebas obtenidas bajo tortura, solamente un poder judicial estatal, el de Baja California, identificó casos en los que se habían excluido tales pruebas en 2020 y 2021; los 24 restantes o no contestaron, o reportaron que no se habían excluido pruebas o que no llevaban registro del dato. La FGR todavía no está operando el Registro Nacional del Delito de Tortura (RENADET), ni se ha publicado el Programa Nacional para Prevenir y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, ambas herramientas ordenadas por la Ley General contra la tortura que entró en vigor en 2017.

 

El discurso choca con la realidad: avanza la militarización en México

Como referimos arriba, el gobierno de López Obrador rechazó la Iniciativa Mérida caracterizándola como un programa bélico, incluso cuando la última década había visto un giro en la asistencia hacia el fortalecimiento del Estado de derecho. Sin embargo, actualmente el mismo gobierno está profundizando diversos procesos de militarización y militarismo en el país.

La evidencia acumulada durante los últimos 15 años demuestra que la militarización de la seguridad pública no ha sido eficaz para reducir la violencia, al tiempo que ha generado graves violaciones de derechos humanos. No obstante, hoy México vive su mayor despliegue de elementos militares en tareas de seguridad, con la participación de más de 80.000 elementos del Ejército, según datos brindados por la Sedena en respuesta a una solicitud de información realizada por el medio Animal Político, aunados a unos 90.000 elementos de la Guardia Nacional, fuerza militarizada que sustituyó a la Policía Federal y que el gobierno federal planea convertir en una de las fuerzas armadas de la Sedena, papel que ya cumple en la práctica. Más allá del despliegue territorial, la militarización de la seguridad plantea serias preocupaciones en torno a las relaciones civiles-militares y la autonomía con la que están operando las fuerzas armadas en México. En palabras de los especialistas en seguridad Ernesto López Portillo y Samuel Storr:

A [las fuerzas armadas] se les ha permitido autonomía en la construcción de las políticas de seguridad. Con el apoyo del presidente López Obrador, se consiguieron de manera indirecta las bases legales promovidas por el ejército, mediante la Ley de la Guardia Nacional… Ahora que es evidente el incumplimiento de la Ley de la Guardia Nacional a manos de la Sedena y la Semar [Secretaría de Marina] —crearon una institución en su propia imagen, sin calificaciones policiales mínimas suficientes, subordinada e integrada a las fuerzas armadas—, el ejército ya figura como el responsable de diseñar su propia reforma. El siguiente paso, de ser aprobado, finalmente incorporará a la Guardia como una tercera fuerza del ejército…

Otra de las manifestaciones de la militarización en sexenios pasados ha sido la ocupación de cargos civiles por oficiales militares. Este patrón no sólo subsiste hoy, sino que López Obrador recomendó públicamente a los gobernadores y gobernadoras entrantes consultar con la Sedena y la Semar antes de nombrar a las personas titulares de las secretarías de seguridad pública estatales. Según recuentos periodísticos, al menos nueve secretarios de seguridad pública estatales actuales provienen de las fuerzas armadas. A nivel federal, entre otros ejemplos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y numerosos albergues para personas migrantes expresaron en diciembre de 2020 su seria preocupación porque “en 18 entidades federativas han sido nombradas personas con perfil militar para conducir las representaciones u oficinas” del Instituto Nacional de Migración (INM).

Otro indicador del creciente papel de las fuerzas armadas es la evolución del presupuesto militar. De acuerdo a un análisis realizado por México Evalúa del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2022, los recursos manejados por las fuerzas armadas (incluyendo la Guardia Nacional), “han pasado de ser sólo 18% superiores (20 mmdp) a los de los entes civiles [federales de seguridad y procuración de justicia] en 2018, a serlo en 271% (149 mmdp) para 2022”.

Asimismo, las fuerzas armadas no sólo están construyendo algunos de los megaproyectos más emblemáticos del sexenio, sino que empresas militares administrarán diversos aeropuertos y proyectos industriales y turísticos, según ha anunciado López Obrador. En octubre, la Sedena publicó el título de concesión que recibió por 50 años, prorrogables hasta 100, para administrar el nuevo Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles. La construcción de los megaproyectos ocupa un lugar central en la estrategia de comunicación del presidente, reforzando la centralidad de las fuerzas armadas en el proyecto de gobierno.

Recordando que la militarización originalmente se había justificado como una medida temporal, refiriendo que las instituciones civiles necesitaban tiempo para ser profesionalizadas y fortalecidas, hoy es más claro que nunca que la apuesta militarizada perpetúa un ciclo en el que las debilidades y deficiencias de las instituciones civiles, en vez de ser abordadas de manera prioritaria y eficaz, son citadas para abrir paso a la militarización a largo plazo, tanto dentro como fuera del ámbito de la seguridad.

La militarización, desde luego, conlleva también la participación de las fuerzas armadas mexicanas en la relación bilateral con Estados Unidos más allá del ámbito militar. Las fuerzas especiales de la Marina, en particular, son conocidas por su colaboración bilateral en operaciones contra integrantes de grupos delictivos. Si bien no ha existido cooperación específica de Estados Unidos con la Guardia Nacional, el hecho de que ésta sea ahora la fuerza a cargo de tareas policiales a nivel federal hace suponer que será un interlocutor en la colaboración bilateral en materia de seguridad. Mientras tanto, en materia de control migratorio, decenas de miles de elementos de la Guardia Nacional y del Ejército participan en la externalización de facto de la frontera sur de Estados Unidos hasta la frontera sur de México. En agosto de 2021, el titular de la Sedena, el general Luis Cresencio Sandoval, declaró que el objetivo principal de las fuerzas armadas en la frontera sur mexicana era, “detener toda la migración”.

 

Conclusiones y recomendaciones

Al comparar los textos que anuncian el Entendimiento Bicentenario con los cuatro pilares de la Iniciativa Mérida, se aprecian diversas áreas de continuidad —aunque con ajustes y evoluciones—, así como algunas oportunidades de introducir enfoques más transformadores. Sin embargo, el contraste entre los puntos más prometedores del Entendimiento Bicentenario, por un lado, y el modelo de seguridad actualmente vigente en México, por otro, pone en duda si las autoridades mexicanas a nivel interno, y el gobierno estadounidense en el marco de la relación bilateral, verdaderamente superarán los fallos del pasado y mejorarán la seguridad según plantea el nuevo acuerdo. Adicionalmente, diversas personas analistas consideran que, a pesar del compromiso renovado con la cooperación en materia de seguridad, en realidad son limitadas las áreas concretas de común acuerdo y prioridad entre los dos gobiernos.

No obstante lo anterior, sería un error para todas las partes no aprovechar este momento para impulsar y exigir que el nuevo acuerdo se traduzca en avances reales para la población. En primer lugar, ante la apremiante realidad en ambos lados de la frontera, urge lograr que prevalezca un modelo de salud pública en materia de drogas, superando plenamente el fallido paradigma de una “guerra contra las drogas”. Abordar el consumo de drogas desde un enfoque de salud significa, entre otros, que las estrategias y la colaboración deberían ser lideradas primordialmente por las autoridades e instituciones de salud de ambos países, y no por instituciones de seguridad pública. La reducción de daños y el tratamiento basado en evidencia para personas con dependencia a las drogas, ambos conceptos incluidos en el Entendimiento Bicentenario, deberían ser ejes centrales del modelo. Por otra parte, las autoridades de ambos países deberían avanzar en la despenalización del uso de las drogas y la creación de mercados regulados de drogas, empezando por la marihuana. Asimismo, deberían reducir drásticamente el uso de la prisión en el contexto de los delitos no violentos relacionados con las drogas. Como referimos arriba, las acciones en este ámbito deberían incluir la excarcelación de personas actualmente privadas de su libertad a causa de leyes y políticas asociadas al modelo prohibicionista y punitivo.

Para mejorar la seguridad en México, hace falta transformar el entorno de impunidad que actualmente fomenta la violencia en sus diversas formas. Lograr lo anterior requiere, a su vez, priorizar la consolidación de instituciones civiles de seguridad y justicia capaces y confiables. Diversas áreas de cooperación bilateral vigentes siguen siendo relevantes para aumentar la capacidad de las instituciones mexicanas, como es el apoyo al sistema penal acusatorio y la asistencia en materia de tecnología y prácticas forenses. Es crucial lograr la operativización de bases de datos como las mandatadas por las leyes generales en materia de tortura y desaparición, así como fortalecer de manera más amplia la investigación penal de los patrones de violencia criminal, incorporando plenamente el análisis de contexto. Más allá de construir y consolidar capacidades, las instituciones requieren de mecanismos eficaces, internos y externos, de rendición de cuentas. En esta materia, los aprendizajes que dejan la multiplicidad de mecanismos de supervisión externa de las policías en Estados Unidos son insumos relevantes para seguir informando las reflexiones y los esfuerzos incipientes por construir mecanismos de supervisión externa en México.

En materia de delitos transfronterizos, es urgente mejorar la colaboración bilateral para combatir los secuestros y la extorsión a personas migrantes. Esta forma de violencia suele afectar a víctimas en ambos lados de la frontera: las personas migrantes secuestradas en México, y sus familiares en Estados Unidos, quienes reciben llamadas exigiendo el pago de un rescate. Además de colaborar en la investigación penal de tales casos, para poder reaccionar a los secuestros en tiempo real, los dos gobiernos deberían establecer protocolos de actuación que permitan que las familias afectadas puedan informar a las autoridades estadounidenses sin temor a ser deportadas, y que determinen la respuesta adecuada por parte de las autoridades mexicanas, priorizando la liberación y la seguridad de las personas migrantes.

En todos los rubros del Entendimiento Bicentenario, será importante establecer indicadores claros para medir resultados, recordando que la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (Government Accountability Office, GAO) identificó deficiencias en el monitoreo del impacto de la Iniciativa Mérida con referencia a sus metas, objetivos y riesgos.

Finalmente, el hecho de que los textos que anuncian el Entendimiento Bicentenario hablen de un enfoque de salud pública, en vez de una “guerra contra las drogas”, no es producto solamente de la evolución de un diálogo entre dos gobiernos: refleja diagnósticos y propuestas de la sociedad civil de ambos países durante muchos años. Las víctimas, los colectivos y las organizaciones desempeñan un papel fundamental en impulsar y construir avances reales en materia de salud, seguridad y justicia. Sus voces y sus recomendaciones deberán ser tomadas en cuenta por ambos gobiernos.

Maureen Meyer contribuyó al presente análisis. Asimismo, la autora agradece a Coletta Youngers y John Walsh por sus valiosos comentarios al texto.