En diciembre de 2017, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) lanzó formalmente su trascendental Informe sobre Medidas Dirigidas a Reducir el Uso de la Prisión Preventiva en América, el cual resalta el papel que cumplen las políticas punitivas sobre drogas para alimentar el hacinamiento en las prisiones, con consecuencias particularmente devastadoras para las mujeres. El informe de la CIDH exhorta a que el consumo de drogas sea tratado como un tema de salud pública y no como un tema penal, y recomienda descriminalizar la posesión de drogas para consumo personal. Asimismo, el estudio plantea serias inquietudes respecto a programas de tratamiento del consumo de drogas bajo supervisión judicial, comúnmente conocidos como tribunales de drogas. El informe brinda una plétora de recomendaciones para alinear las políticas sobre drogas con las normas regionales e internacionales de derechos humanos.
El estudio de la CIDH, que toma en cuenta los acontecimientos ocurridos desde la publicación de su informe de 2013 sobre detención preventiva, declara que las severas leyes contra el consumo de drogas “habrían resultado en el aumento del número de personas privadas de su libertad por actos criminales relacionados con dichas sustancias, principalmente de mujeres”, señalando específicamente los “altos niveles de encarcelamiento por consumo de drogas”. La Comisión lamenta que la criminalización de la posesión de drogas para consumo personal haya contribuido al “uso excesivo del sistema de justicia penal”, y resalta que investigaciones realizadas demuestran que las leyes severas contra las drogas no reducen los niveles de consumo de estas sustancias.
Particularmente relevante resulta el cuestionamiento formulado por la CIDH respecto a leyes sobre drogas en América Latina que consideran como “delitos graves” y, por ende, sujetos a detención preventiva automática, a todo delito relacionado con drogas, incluyendo infracciones de poca monta; el informe señala que tales leyes contravienen la Convención Americana de Derechos Humanos. La conclusión del informe resalta lo siguiente:
En particular, esta Comisión manifiesta su preocupación por la adopción de medidas estatales que buscan castigar conductas relacionadas con drogas –específicamente de aquéllas vinculadas con consumo y posesión, o con delitos menores cometidos por su uso problemático o dependiente– y que habrían resultado en un aumento considerable del número de personas privadas de su libertad por actos criminales relacionados con drogas. En este contexto, los delitos relacionados con el uso de estas sustancias son frecuentemente caracterizados como “delitos graves”, y por consiguiente, la prisión preventiva es aplicada de manera automática, y sin que las personas imputadas puedan beneficiarse de alternativas al encarcelamiento.
El informe de la CIDH plantea asimismo inquietudes sobre el uso de juicios abreviados en casos de delitos cometidos en flagrancia (práctica común en el procesamiento de infracciones de poca monta referidas a drogas), que “incluyen una presunción de flagrancia amplia y temporalmente indefinida”.
También se ha resaltado el impacto de leyes severas sobre las mujeres, señalando que el número de mujeres encarceladas en la región ha aumentado en un 51.6% durante los últimos 15 años, y que “el uso de la prisión preventiva respecto a esta población, deriva principalmente del endurecimiento de políticas criminales en materia de drogas, y de la falta de perspectiva de género”. La Comisión también señala que esta ausencia de una perspectiva de género en políticas sobre drogas hace aún más difícil abordar el desproporcionado impacto de dichas políticas sobre las mujeres y sus familias.
Finalmente, el informe de la CIDH critica los programas de tratamiento de drogas bajo supervisión judicial. Estos tribunales de drogas operan dentro del sistema de justicia penal, derivando a programas de tratamiento a quienes son arrestados por delitos relacionados con drogas (incluyendo la posesión para consumo personal) o quienes han cometido delitos debido a su dependencia de estas sustancias. La Comisión señala los argumentos presentados por quienes proponen los tribunales de drogas —primordialmente, que éstos últimos son una alternativa más humana y eficiente en función de costos que el sistema de justicia convencional— pero expresa “profunda preocupación” sobre su uso como una respuesta a las drogas, dado que los tribunales de drogas todavía constituyen un enfoque de justicia penal, en lugar de una estrategia de salud pública. El informe resalta también que estos tribunales a menudo no diferencian entre quienes requieren tratamiento y quienes no lo necesitan, y con frecuencia estigmatizan aun más a quienes consumen drogas.
Del mismo modo, se plantean inquietudes sobre violaciones a los derechos humanos que ocurren en ciertos centros de tratamiento, los cuales no están regulados ni sujetos a supervisión, y que operan sin base científica alguna, según un informe elaborado por el Relator Especial de las NN.UU. sobre tortura y otros tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes, el cual contiene una larga lista de abusos documentados, incluyendo trabajos forzados y abuso sexual, en centros de tratamiento obligatorio del consumo de drogas. La CIDH destaca las obligaciones por parte de los Estados respecto a regular y supervisar los servicios de salud dispensados a sus ciudadanos, tanto en el sector público como en el privado, y exhorta a los Estados a incrementar los recursos que se dedican a programas de tratamiento basados en evidencias.
Durante más de una década, otra entidad de la OEA, la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) ha proporcionado asistencia financiera y técnica para la implementación de tribunales de drogas a lo largo de América Latina y el Caribe. Las inquietudes y recomendaciones planteadas por la CIDH ciertamente ponen este enfoque en tela de juicio, y deben ser tomadas en cuenta tanto por la CICAD como por los Estados Miembros de la OEA. Una alternativa más promisoria es ofrecida por otros programas de derivación que evitan criminalizar a quienes consumen drogas o cometen infracciones de poca monta para solventar su dependencia a estas sustancias.
A diferencia de la CICAD, la CIDH es un órgano autónomo de la OEA, en tanto su mandato deriva de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Conjuntamente con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene la misión de promover y proteger los derechos humanos en las Américas. La CIDH ha llegado a ser reconocida ampliamente como un “modelo para los derechos humanos y la legislación humanitaria a nivel internacional” y como la entidad regional más efectiva de su tipo en el mundo.
En años recientes, la Comisión se ha enfocado cada vez más en políticas de drogas y derechos humanos, consolidando el trabajo que se viene llevando a cabo en el sistema de derechos humanos de las NN.UU. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos (ACNUDH) elaboró un estudio sobre El impacto del problema mundial de las drogas sobre el ejercicio de los derechos humanos en anticipación a la Sesión Especial de la Asamblea General de las NN.UU. (UNGASS) sobre el Problema Mundial de las Drogas, celebrada en abril de 2016. La ACNUDH, juntamente con el Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria; el Relator Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias; el Relator Especial sobre Tortura; el Relator Especial sobre el Derecho a la Salud; y el Comité sobre los Derechos del Niño, han invocado la descriminalización del consumo y la posesión de drogas para consumo personal, tal como se señala en el informe de la CIDH.
Pese a la naturaleza transversal del tema de las drogas, las agencias de las NN.UU. que trabajan en temas como salud, derechos humanos y desarrollo, han sido históricamente marginadas o excluidas de los debates sobre políticas y de la toma de decisiones referidas a las drogas. De hecho, uno de los resultados de la UNGASS de 2016 fue una invocación a la coherencia a lo largo del Sistema de las NN.UU., reconociendo las dimensiones múltiples y superpuestas del tema. El informe de la CIDH subraya asimismo la importancia de la coherencia a lo largo del Sistema Interamericano. Los Estados Miembros de la OEA deben adoptar las recomendaciones sobre políticas de drogas contenidas en el informe de la CIDH, Medidas Dirigidas a Reducir el Uso de la Prisión Preventiva en América, a fin de asegurar que las políticas regionales y nacionales sobre drogas cumplan con las normas y estándares internacionales y regionales sobre derechos humanos. A continuación, se incluyen dichas recomendaciones.
Recomendaciones sobre políticas de drogas en Medidas Dirigidas a Reducir el Uso de la Prisión Preventiva en América:
Programas de tratamiento de drogas bajo supervisión judicial:
Crear una política en materia de drogas con un enfoque integral y de reinserción social, que evite que el tratamiento a las personas que han sido detenidas por consumo o posesión de drogas, o que han cometido delitos menores por su uso problemático o dependiente, se realice desde una óptica represiva y criminalizadora, y no desde el enfoque de la salud pública. En particular, en caso de consumo o posesión de drogas para uso personal, los Estados deben evitar que las personas que cometan dichas conductas sean privadas de su libertad y entren en el sistema de justicia penal; por ello, la CIDH llama a los Estados a estudiar enfoques menos restrictivos, a través de la descriminalización del consumo y posesión de drogas para uso personal (punto 1).
Respecto al caso de las personas que cometieron un delito menor a consecuencia del uso problemático o dependiente de las drogas, los Estados deben promover otras alternativas a la privación de libertad que incluyan tratamientos de tipo ambulatorio que eviten la institucionalización de las personas y que permitan abordar esta problemática desde un enfoque de salud y derechos humanos. Con el objeto de que estos programas resulten efectivos, los Estados deben asignar los recursos suficientes a fin de garantizar que el tratamiento que se proporcione esté basado en evidencia científica, y se desarrolle dentro del ámbito de la salud pública. En particular, resulta esencial que especialistas de la salud realicen evaluaciones clínicas a fin de identificar a aquellas personas con consumo problemático o dependiente de drogas; lo anterior, con objeto de evitar la derivación a tratamiento como alternativa a la prisión preventiva, de las personas que son usuarias ocasionales. A fin de que estos programas sean sostenibles y contribuyan a evitar la reincidencia de las personas que participan en ellos, los Estados deben contar con una red de apoyo social y comunitario, que incluya programas de educación, trabajo, vivienda, y salud. Por ello, estos modelos deberán contar con la colaboración de distintas instituciones y tener un equipo multidisciplinario con una visión integral respecto a la salud psicosocial de las personas beneficiarias del programa (punto 2).
Respecto a los centros de detención que brindan el tratamiento en el marco de los programas de tratamiento de drogas bajo supervisión judicial, la CIDH reitera a los Estados su obligación de regular y fiscalizar toda la asistencia de salud prestada a aquellas personas bajo su jurisdicción, como parte de su deber especial de protección a su vida e integridad, independientemente de si la entidad que presta tales servicios es de carácter público o privado (punto 3).
Mujeres y otras personas pertenecientes a grupos en situación especial de riesgo:
En el contexto de las políticas criminales en materia de drogas, la CIDH llama a los Estados a adoptar medidas integrales que incluyan una perspectiva de género y que tomen en cuenta por lo menos, los siguientes aspectos: a) bajo nivel de participación dentro de la cadena de la actividad comercial y de tráfico de estas sustancias; b) ausencia de violencia en la comisión de estas conductas; c) la afectación a los vínculos de cuidado y protección como consecuencia de su encarcelamiento; d) inclusión del enfoque de reinserción social, y e) situación de violencia y exclusión social y laboral a la que se enfrentan en la región de esta población. Asimismo, en la aplicación de medidas alternativas derivadas de una acusación vinculada con el uso problemático de drogas, las mujeres deben tener acceso a servicios comunitarios que consideren cuestiones de género, y provean apoyo psicológico (punto 7).
