WOLA: Advocacy for Human Rights in the Americas
8 Feb 2017 | Análisis

La Ley de Seguridad Interior de México: Pasando por Alto los Abusos Militares en Operaciones de Seguridad Pública

AP Photo/Marco Ugarte

Contexto: El Congreso mexicano está discutiendo a marchas forzadas una ley para regular la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública. Esta discusión omite abordar las consecuencias de aumentar la militarización de la seguridad pública en el país, y tampoco toma en cuenta la falta de voluntad y capacidad de las autoridades civiles de investigar y enjuiciar a soldados implicados en delitos y violaciones de derechos humanos.

En el 2006, el entonces Presidente Felipe Calderón anunció como una medida temporal y urgente el aumento de las fuerzas armadas mexicanas para combatir al crimen organizado en el país. Al igual que en esfuerzos pasados de militarizar la seguridad pública en México, Calderón argumentó que la presencia militar era necesaria hasta que fuerzas policiales federales, estatales y municipales pudieran asumir profesionalmente sus funciones de seguridad pública. Afirmó que el fortalecimiento y profesionalización de las fuerzas policiales civiles, en particular la policía federal, serían prioritarios.

Más de diez años después, la Marina y el Ejército Mexicano siguen desplegados en apoyo a las tareas de seguridad pública de la policía federal, estatal y municipal. En octubre del 2016 se reportó que soldados participaban en operaciones en 23 de las 31 entidades federativas, incluyendo en la Ciudad de México. Luego de recibir presión por parte del General Salvador Cienfuegos, el Secretario de la Defensa Nacional (SEDENA), sobre la inexistencia de un marco legal para que el ejército pueda participar en operaciones de seguridad pública, ahora el Congreso Mexicano se apresura a debatir y aprobar una Ley de Seguridad Interior. Las diferentes propuestas que han sido presentadas darían al Presidente el poder de desplegar militares en el país bajo una vaga definición de “seguridad interior”, así como la posibilidad de que los gobiernos estatales soliciten presencia militar en sus estados.

Con esta ley, el Congreso Mexicano busca ampliar y normalizar la presencia militar en la seguridad pública en vez de hacer una evaluación crítica  del impacto de más de una década de presencia militar en el país, que no ha logrado reducir efectivamente la violencia ni la delincuencia organizada. El uso del Ejército en operaciones de combate a grupos criminales y en tareas de seguridad pública ha resultado también en graves violaciones de derechos humanos cometidas por soldados, incluyendo casos documentados de tortura, desaparición forzada y ejecuciones extrajudiciales.

Se espera que la Ley de Seguridad Interior sea discutida durante la primera sesión de Congreso, que termina en abril. En estas discusiones legislativas deben considerarse los costos en materia de derechos humanos de afianzar legalmente al ejército en funciones de seguridad pública. Si no se garantiza la voluntad y capacidad de la Procuraduría General del  República (PGR) de México para investigar y enjuiciar delitos y violaciones de derechos humanos cometidos por soldados en contra de civiles, estos casos quedarán impunes y se fomentarán futuros abusos.

Justicia para Delitos y Violaciones a Derechos Humanos cometidos por Militares

El ejército y la policía no son intercambiables. Las fuerzas militares están entrenadas para situaciones de combate en las que se usa la fuerza para oprimir a un enemigo armado. Por el contrario, la policía es un cuerpo civil, entrenado para manejar amenazas a la seguridad pública usando la menor cantidad de fuerza posible y combatir delitos con la cooperación de la población. Como lo han vivido los mexicanos por más de una década, hay riesgos inherentes a tener fuerzas con entrenamiento militar en contacto cercano con la población civil.

Durante estos años de despliegue militar, soldados han cometido delitos y violaciones de derechos humanos contra civiles; muchos de los casos han sido documentados por las autoridades gubernamentales. En el 2014 el Congreso Mexicano aprobó reformas al Código de Justicia Militar ante el fracaso del sistema de justicia militar de obtener justicia para víctimas de delitos y violaciones de derechos humanos. Estas reformas otorgaron competencia a la PGR para investigar delitos cometidos por los militares en contra un civil. Aunque las reformas fueron importantes, aún quedan muchos obstáculos.

Algunos delitos y violaciones de derechos humanos cometidos por soldados han sido investigados y sancionados; sin embargo, comparado con la gravedad de los delitos y los resultados limitados de las investigaciones criminales, estos avances son insuficientes. Entre los delitos bajo investigación y siendo juzgados hay casos de homicidio, desaparición forzada, tortura, violación, agresión, falsedad en declaraciones judiciales, abuso de autoridad, posesión de narcóticos y delincuencia organizada.

 

Tres Formas en que el Sistema de Justicia Está Fallando en Investigar Abusos Militares

Actualmente, WOLA está monitoreando el avance en las investigaciones de delitos y violaciones de derechos humanos cometidos por soldados mexicanos. Nuestros hallazgos preliminares muestran que hay al menos tres obstáculos en el sistema de justicia para la investigación de estos casos.

1. Implementación superficial de reformas legales

Aunque las reformas del 2014 al Código de Justicia Militar otorgaron competencia a la PGR para investigar delitos y violaciones de derechos humanos cometidos por soldados contra civiles, en la práctica, el ejército ejerce un control importante sobre las investigaciones de la PGR. Hasta ahora, las autoridades no han podido garantizar el objetivo principal de las reformas: otorgar a las autoridades civiles (a la PGR) el control y liderazgo efectivo sobre la investigación de delitos cometidos por soldados contra civiles, y sancionar a los responsables.

De acuerdo con testimonios obtenidos por WOLA, las investigaciones de la PGR sobre delitos cometidos por soldados son lentas, burocráticas y poco transparentes. Expedientes y documentos de autoridades judiciales mexicanas, así como entrevistas con organizaciones de derechos humanos sobre casos involucrando soldados implicados en desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales muestran la dificultad o imposibilidad de obtener documentos y testimonios de militares para las investigaciones de la PGR, así como la existencia de investigaciones paralelas en jurisdicción militar y civil para el mismo caso. Esto tiene el efecto de priorizar las investigaciones del sistema de justicia militar e impedir investigaciones civiles rápidas y efectivas. En el ampliamente publicitado caso de la masacre de Tlatlaya, en el que 22 civiles fueron asesinados por soldados y donde la CNDH concluyó que entre 12 y 15 personas fueron ejecutadas extrajudicialmente, las autoridades militares tuvieron control de facto sobre la investigación. Hasta el día de hoy, los soldados implicados en el caso no han sido sancionados en jurisdicción civil. Por el contrario, un juez resolvió en mayo del 2016 que la PGR no había presentado pruebas suficientes para sustentar el caso de tres soldados acusados de homicidio y alteración de la escena del crimen.

El siguiente cuadro muestra cómo las investigaciones militares exceden en forma importante las investigaciones civiles de delitos cometidos por el ejército y la marina.

La burocracia de la PGR y la falta de planeación adecuada para investigar delitos cometidos por el ejército han llevado a la narrativa engañosa de que el sistema de justicia militar es más rápido y efectivo que el sistema civil para investigar delitos de soldados contra civiles. Esto no es cierto. El sistema de justicia militar es inadecuado para la rendición de cuentas por violaciones a derechos humanos pues se enfoca sólo en la investigación y sanción de delitos militares; para el sistema de justicia militar las víctimas y el derecho a la verdad no son prioritarias. Los delitos militares previstos en ley son limitados y las investigaciones militares no permiten investigar las órdenes que reciben los soldados, ni investigar la responsabilidad de autoridades de alto rango, tanto militares como civiles, por los delitos y violaciones de derechos humanos que ocurren como resultado del cumplimiento de dichas órdenes.

2. La investigación de casos que involucran a soldados no son prioritarias

La investigación y persecución de delitos en México está altamente politizada y parecería que los funcionarios de la PGR no han recibido órdenes de priorizar e investigar profesionalmente delitos cometidos por soldados.

A pesar de que el envío de casos de la jurisdicción militar a la civil empezó en el 2012, el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018 no incluye planes concretos para la investigación de delitos cometidos por soldados, lo que significa que no hay estrategias específicas ni transparentes para la investigación de estos casos. Las investigaciones de delitos cometidos por soldados están repartidas en por lo menos ocho oficinas diferentes dentro de la PGR, reproduciendo la fragmentación de casos y la burocracia que ha impedido investigaciones penales efectivas y profesionales en México por décadas.

La coordinación entre la PGR y el ejército para investigar delitos no es transparente y procedimientos para remitir casos a autoridades civiles parecen ser arbitrarios. Los únicos dos convenios de colaboración públicos entre las fuerzas armadas mexicanas y la PGR – firmados en abril del 2012 y noviembre del 2012 – no contienen provisiones específicas sobre la cooperación militar durante las investigaciones de la PGR en casos de delitos cometidos por soldados.

3. La falta de investigación de la cadena de mando, es decir la falta investigación de funcionarios de alto rango dentro del ejército y autoridades civiles que dieron órdenes que resultaron en la comisión de delitos, o de funcionarios que omitieron tomar acciones para prevenir o castigar delitos.

Las investigaciones de la PGR sobre  delitos cometidos por soldados se abordan en forma individual, como si fueran casos aislados y omiten considerar que ocurrieron en un contexto en el que a los soldados se les ordenó combatir a la delincuencia organizada. Más allá de los actos mismos, las investigaciones penales deben examinar las órdenes, acciones y omisiones de funcionarios de alto rango militares y de autoridades civiles. Por ejemplo, la PGR aún no ha investigado la cadena de comando en la masacre de Tlatlaya, a pesar de que los soldados estaban operando bajo una orden militar permanente de “operar en la noche en forma masiva y abatir (matar) delincuentes en horas de oscuridad”.

Las investigaciones de la PGR son una herramienta fundamental para que las autoridades civiles  que han decidido desplegar al ejército rindan cuentas, y para investigar su responsabilidad en los delitos y violaciones de derechos humanos que han resultado de extender las funciones del ejército en la seguridad pública. No hay evidencia pública y confiable que muestre que la PGR está siguiendo estas líneas de investigación en algún caso.

Conclusiones

Cualquier discusión legislativa sobre el papel del ejército en la seguridad pública debe incluir un plan para regresar paulatinamente a los soldados a sus cuarteles, en vez de consolidar su presencia en tareas de seguridad pública. Un requisito fundamental para ello es fortalecer y profesionalizar las fuerzas policiales civiles de México.

El Congreso Mexicano debe tener presentes los costos en materia de derechos humanos si se aprueba una ley regulando la participación del ejército y la marina en operaciones de seguridad pública. Enfocarse en una ley para que las fuerzas armadas participen en funciones de seguridad pública, sin reconocer a las miles de víctimas de delitos y violaciones de derechos humanos cometidos por soldados daría el mensaje que la justicia, transparencia, y rendición de cuentas no son prioridad para el gobierno.

México necesita urgentemente un sistema de justicia penal funcional y capaz de investigar y llevar a juicio a soldados implicados en delitos y violaciones de derechos humanos.