(AP Photo/Fernando Llano)

19 Jul 2021 | Análisis

¿Un referendo sobre la justicia? Preguntas y respuestas sobre la consulta popular del 1 de agosto en México

A solicitud del presidente Andrés Manuel López Obrador, el próximo 1 de agosto se llevará a cabo en México una consulta popular conocida coloquialmente (por razones que referiremos abajo) como la consulta “para juzgar a expresidentes”. Si bien López Obrador ha impulsado otros ejercicios de consulta al público, esta marcará la primera vez que se realiza una consulta popular en aplicación de la figura prevista para tal fin en la Constitución mexicana. Según establece el texto constitucional, los resultados de la consulta serán vinculantes si participa al menos el 40 por ciento del padrón electoral.

La investigación de crímenes graves atribuidos a expresidentes u otros altos funcionarios es una obligación del Estado y un derecho de las víctimas que no puede depender legalmente de una consulta popular. Por esta y otras razones, persisten diversas preguntas acerca del eventual impacto de la consulta a celebrarse próximamente. A continuación resumimos algunos de los puntos principales a tomar en cuenta para entender lo que está en juego este 1 de agosto.

¿De qué se trata la consulta popular del 1 de agosto?

El 15 de septiembre de 2020, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 35.VIII de la Constitución, López Obrador solicitó ante el Senado de la República la realización de una consulta popular sobre si la ciudadanía estaba a favor o en contra de investigar la presunta comisión de delitos por los cinco expresidentes que gobernaron el país entre 1988 y 2018.

Concretamente, López Obrador propuso consultar la siguiente pregunta:

¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los expresidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?

En la exposición de motivos de su solicitud, López Obrador señaló que los cinco sexenios pasados se habían caracterizado, entre otros, por “corrupción generalizada […] la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas zonas del territorio nacional”. A pesar de lo anterior, López Obrador precisó que él estaba en contra de juzgar a los expresidentes. Afirmó que, si la ciudadanía también votaba en contra de enjuiciarlos, entonces “nadie podrá acusar [a las instituciones competentes del Estado] de encubrir o solapar conductas ilegales” en caso de no formular acusaciones contra los exmandatarios.

Sin embargo, poner a consulta la investigación de crímenes como los referidos resulta improcedente bajo el derecho constitucional e internacional, puesto que las víctimas tienen derecho a la justicia, sin que éste pueda ser cancelado por voto popular. En ese sentido, el derecho interamericano prohíbe amnistiar o aplicar figuras semejantes para impedir la investigación de graves violaciones de derechos humanos.

Precisamente como control previsto en la Constitución, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) le correspondió en octubre de 2020 analizar si la materia de la consulta era constitucional. En una decisión dividida y ampliamente cuestionada por especialistas, la SCJN resolvió que sí era constitucional, pero modificó la pregunta. Así, la pregunta final que se consultará el 1 de agosto es:

¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?

La pregunta aprobada por la SCJN no es fácilmente entendible. Pretende establecer que la consulta no será sobre juzgar a expresidentes, sino sobre esclarecer las acciones de los actores políticos; al mismo tiempo, sigue haciendo referencia a la justicia. La SCJN aclaró en la sentencia correspondiente que la consulta popular, incluso en caso de alcanzar la participación necesaria para ser vinculante, no podrá cancelar obligaciones de las autoridades (tales como denunciar e investigar delitos). Más bien, si la consulta genera una respuesta vinculante, será obligatorio que determinadas instituciones la tomen en cuenta para informar el ejercicio de sus facultades discrecionales.

Citando la pregunta aprobada por la SCJN, un grupo de colectivos y organizaciones defensoras de derechos humanos han lanzado una campaña que busca que la consulta sirva para reimpulsar procesos destinados a garantizar los derechos de las víctimas en sentido amplio. No obstante, López Obrador sigue presentando la consulta al público como un voto para juzgar a cinco expresidentes.

En este contexto, algunos analistas caracterizan la consulta popular como un ejercicio mediante el que el gobierno busca legitimarse aprovechando el amplio rechazo de la población hacia los gobiernos anteriores, un factor que explica en gran parte el triunfo contundente de López Obrador en las elecciones presidenciales de 2018. Lo cierto es que, en materia de verdad y justicia, las implicaciones prácticas de este novedoso ejercicio están por verse.

¿Cuáles son los resultados previstos de la consulta?

Diversas encuestas indican que la mayor parte de la población mexicana está a favor de la rendición de cuentas por actos de corrupción y otros delitos cometidos por expresidentes, por un margen cercano a 9 de 10 en algunas encuestas. Esta tendencia es más pronunciada entre las personas que indican que participarán en la consulta, por lo que parece poco probable que el no prevalezca el 1 de agosto.

Sin embargo, existen retos importantes para que la opinión mostrada en las encuestas se traduzca en un vinculante. El umbral mínimo de 40 por ciento de participación —requisito constitucional para que el resultado sea vinculante— es una meta difícilmente alcanzable para un referendo, recordando que participó el 52 por ciento en las elecciones masivas del pasado 6 de junio. Aunado a lo anterior, la organización logística de la consulta se ha enfrentado a dificultades: el Instituto Nacional Electoral solicitó, pero no recibió, recursos adicionales para la consulta popular, por lo que anunció que la consulta se realizará con los recursos existentes del Instituto y contará con aproximadamente 57.000 Mesas Receptoras (casillas). Esto representa alrededor del 35 por ciento del número de casillas instaladas para las elecciones pasadas.

A la luz de lo anterior, es posible que el resultado de la consulta no sea vinculante jurídicamente. No obstante, el eventual triunfo del —incluso no vinculante— generaría una expectativa social de que López Obrador cumpliera con tomar en cuenta el resultado. En ese sentido, el presidente cuenta con la posibilidad de impulsar un abanico de procesos de esclarecimiento de la verdad desde el poder ejecutivo. En cambio, no está facultado para formular acusaciones penales ante los tribunales, pues dicha función corresponde a la Fiscalía General de la República (FGR), si bien el gobierno federal podría presentar información ante ésta.

¿Cómo ha actuado la FGR frente a expresidentes y otros exfuncionarios de alto nivel hasta ahora?

Durante el actual sexenio, en el que el gobierno federal ha reiterado que uno de sus objetivos principales es combatir la corrupción, la FGR, dirigida por Alejandro Gertz Manero, ha iniciado procesos penales contra varias personas exintegrantes del gabinete de Enrique Peña Nieto, incluyendo:

  • El proceso penal seguido contra Emilio Lozoya, exdirector de Petróleos Mexicanos (Pemex), acusado, entre otros, por la recepción de sobornos multimillonarios de la constructora brasileña Odebrecht, utilizados en parte para financiar las campañas presidenciales de 2012 y para sobornar a legisladores a cambio de la aprobación de reformas estructurales impulsadas por el gobierno de Peña Nieto. Lozoya se ha acogido a un criterio de oportunidad (es decir, funge como testigo colaborador) y ha denunciado ante la FGR a otros exfuncionarios, entre quienes se encuentran Peña Nieto y el excanciller y exsecretario de Hacienda Luis Videgaray.
  • El proceso penal contra Rosario Robles, extitular de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu). Robles está acusada por no impedir el desvío de recursos en el contexto de un esquema de corrupción a gran escala, conocido como la Estafa Maestra, consistente en el desvío de miles de millones en fondos públicos mediante contratos irregulares otorgados por diversas dependencias federales, en particular triangulando recursos a través de universidades hacia empresas fantasma.
  • La vinculación a proceso hace varios días del exsecretario de Economía Ildefonso Guajardo por enriquecimiento ilícito. La acusación contra Guajardo se deriva de un aumento en su patrimonio del que, según la FGR, no ha comprobado el origen.

El esclarecimiento de prácticas de corrupción a los más altos niveles es, sin duda, una prioridad sumamente relevante. Al mismo tiempo, se ha criticado a la FGR no solamente por los resultados incompletos hasta la fecha en los casos de alto perfil, sino también señalando que dicha institución tiene un actuar selectivo y no independiente frente al poder ejecutivo. Durante el actual sexenio, la FGR se ha conducido en distintas ocasiones de una manera que coincide con la postura o la agenda del presidente.

Por otra parte, la FGR no ha judicializado casos contra expresidentes, aunque, según información que ha trascendido públicamente, varios expresidentes se encuentran referidos en investigaciones en curso, como ocurre en el ya citado caso Odebrecht.

En materia de derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó en 2018 que el Estado debía investigar el papel de Peña Nieto en el caso Atenco, surgido de un operativo policial en el Estado de México en 2006 en el que, a lo largo de dos días, diversas corporaciones policiales detuvieron arbitrariamente y torturaron a personas, incluyendo la tortura sexual a mujeres. Derivado de la sentencia internacional, la FGR volvió a abrir una investigación por los hechos, pero ésta no ha tenido avances significativos y ha sufrido de obstaculización. Por su parte, Calderón ha sido señalado por su papel en delitos graves cometidos en el marco de la guerra contra el crimen. Los ejemplos mencionados no constituyen, desde luego, una lista taxativa de casos en los que puedan estar implicados los expresidentes.

¿En qué contexto de acceso a la justicia se inserta la consulta popular?

Aunque la rendición de cuentas de expresidentes y otros actores políticos es un tema trascendental, reducir la impunidad que impera en varias de las problemáticas citadas en la solicitud de consulta popular —tales como la violencia y las violaciones de derechos humanos— requiere de cambios más allá de esclarecer decisiones políticas del pasado o enjuiciar a expresidentes. La urgencia de lograr tales cambios no se puede sobreestimar en un país que sigue registrando niveles récord de homicidios y en el que el gobierno reconoce que permanecen desaparecidas y no localizadas casi 90.000 personas.

A nivel nacional, la mayoría de los delitos cometidos contra la población no se denuncian, por motivos que incluyen el miedo, el creer que es una pérdida de tiempo y la desconfianza en la autoridad. De los delitos denunciados, se abre una investigación en aproximadamente 7 de cada 10, pero la mayoría de las investigaciones no son judicializadas. Se estima que solamente el 1,4% del total de delitos contra la población resultan en la presentación de alguna persona ante la autoridad judicial, la reparación del daño o algún resultado concreto similar. En ese sentido, urge generar condiciones de seguridad, trato digno y acciones eficaces para que las víctimas tengan la posibilidad de denunciar y de tener expectativas razonables de que se esclarezcan los delitos.

En cuanto a los casos de corrupción, además de los pendientes a nivel federal, resulta esencial abordar los desafíos a nivel estatal para fortalecer la investigación y sanción de estos delitos. En materia de derechos humanos, sigue prevaleciendo la impunidad en la abrumadora mayoría de casos de tortura y desaparición. A nivel federal, el año 2021 ha visto acciones importantes en algunos casos de alto perfil, destacadamente la vinculación a proceso de un grupo de marinos por desaparición forzada y la del exmando de la Policía Federal Luis Cárdenas Palomino por tortura. Será importante monitorear la evolución de los procesos, incluyendo la medida en que lleven al esclarecimiento de estructuras de mando involucradas en graves violaciones de derechos humanos. La debida investigación de cadenas de mando implicadas en otros casos emblemáticos sigue pendiente.

Conclusión

Los grandes pendientes de la justicia mexicana incluyen la rendición de cuentas de quienes, como presidentes u otros altos funcionarios, han incurrido en graves violaciones de derechos humanos, corrupción u otros delitos. Es fundamental que las víctimas de tales crímenes accedan a la justicia con independencia del resultado de la consulta popular, recordando que la propia SCJN ha confirmado que los derechos humanos no son susceptibles de consulta.

Más allá de los desenlaces de la consulta, para hacer frente a la impunidad y consolidar el Estado de derecho, urge avanzar en la investigación y prevención de la delincuencia organizada, la violencia de género, las violaciones de derechos humanos, la delincuencia común y las demás formas de violencia que afectan cotidianamente a la población mexicana.