(AP Photo Moises Castillo)

19 Mar 2020 | Análisis

PREGUNTAS Y RESPUESTAS: La nueva ley de ONG de Guatemala

El 21 de junio entró en vigencia en Guatemala una nueva ley relativa a organizaciones no gubernamentales. Las reformas a la ley que gobierna las actividades de organizaciones no gubernamentales, conocida como la “Ley de ONG”, otorga al gobierno la potestad de quitarle el registro a una ONG sin necesidad de pasar por un tribunal o de que exista un mecanismo de defensa, y además le da control sobre los fondos provenientes de la cooperación internacional. Organizaciones de sociedad civil han cuestionado la constitucionalidad de la legislación, llamando al gobierno a derogarla y a defender la libertad de expresión y de asociación, entre otras.

Las reformas fueron adoptadas el 11 de febrero de 2020 por el Congreso de Guatemala con el apoyo del partido gobernante y de legisladores conservadores. Pese a los llamados de la sociedad civil y de organizaciones internacionales a vetar, la ley fue promulgada el 27 de febrero por el presidente Giammattei. Sin embargo, cuatro días después, su implementación fue suspendida temporalmente por el mayor tribunal del país. 

El 12 de mayo de 2021, la nueva Corte de Constitucionalidad (CC) revocó la decisión previa y dio paso al avance de la ley. Esta decisión fue uno de los primeros fallos importantes de la nueva corte y ocurrió luego de que el Congreso bloqueara la juramentación de la jueza anticorrupción Gloria Porras como magistrada a esa corte, después de haber sido reelegida para otra magistratura. 

Más de 200 organizaciones de la sociedad civil firmaron un pronunciamiento en el que rechazaban la ley, y expresaban que ésta “concede al Ejecutivo un poder casi absoluto de decidir quiénes sí y quiénes no pueden expresarse y organizarse”. Organizaciones internacionales también se han pronunciado en contra de la ley y han pedido a las autoridades a derogarla. 

La insistencia en la aprobación de esta ley, a pesar de las críticas, advierte un serio intento por atacar y socavar el trabajo de la sociedad civil. Por ello la importancia de comprender lo que la Ley de ONG pretende hacer, a quién afectaría, y la necesidad urgente de que la sociedad civil guatemalteca y sus aliados internacionales se mantengan vigilantes y se opongan a los esfuerzos por restringir el quehacer de la sociedad civil.  

¿Cuál es el propósito de la ley y qué hace? 

El Decreto 4-2020 modifica la legislación comúnmente referida como “Ley de ONG” de Guatemala, imponiendo nuevos controles ejecutivos a las actividades financieras y administrativas de las organizaciones no gubernamentales que operan en el país. El Congreso anterior había intentado aprobar una legislación similar en varias ocasiones, pero la sociedad civil y la comunidad internacional se opusieron firmemente en cada ocasión, señalando que el proyecto de ley atenta contra las libertades de expresión y asociación expresadas en la Constitución de Guatemala y confirmadas por las normas internacionales.

Los objetivos principales de la ley son:

1) Dar al Ministerio de Gobernación la potestad de quitar el registro a una ONG si considera que esta está violando el orden público. El Ministerio de Gobernación contaría con dicha potestad sin que la ONG tenga que pasar por un tribunal o pueda gozar de algún mecanismo de defensa. 

2) Aumentar el control financiero sobre las ONG. Guatemala cuenta con varias normas y mecanismos que garantizan la rendición de cuentas de parte de ONGs. Toda ONG debe registrarse ante la superintendencia de administración tributaria y reportar a esta institución. Las ONGs deben rendir informes anuales a la misma entidad presupuestaria. Con esta nueva ley, el gobierno también tendría control sobre los fondos proveídos por donantes internacionales que apoyan esfuerzos de ONGs. 

Otros elementos preocupantes de la ley otorgan al Ejecutivo la autoridad para:

  • Intervenir en las actividades de las ONG “cuando el orden público lo requiera”.
  • Si el gobierno ha determinado que la organización ha violado estas regulaciones y se propone disolverla, la organización no puede volver a funcionar bajo el mismo nombre, ni los empleados pueden trabajar para otras ONG hasta que haya pasado un período de dos años.
  • El poder ejecutivo puede cancelar el registro de una organización “por cualquier violación de los reglamentos.”

Con estas medidas, la ley abre la posibilidad a que organizaciones de la sociedad civil se vean sometidas a interpretaciones arbitrarias del gobierno de turno sobre el “orden público”. Las posibles repercusiones de la ley podrían tener un efecto escalofriante sobre la participación ciudadana. Al reducir el espacio para la veeduría, la ley podría afectar gravemente la participación ciudadana en las instituciones democráticas de Guatemala a largo plazo.

Otra preocupación es que la ley podría ser utilizada como un instrumento para atacar y penalizar a grupos y líderes específicos de la sociedad civil que no estén alineados con las metas y prioridades de la administración actual y de futuros gobiernos.

Los promotores de la ley sostienen que uno de los objetivos es aumentar la fiscalización de las ONG, argumentando que se han presentado irregularidades en el manejo de fondos públicos e internacionales, y que en algunos casos éstas habrían sido utilizadas para desestabilizar al gobierno, obedeciendo a una agenda internacional. (Este discurso maniqueo fue el mismo que se utilizó para expulsar a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala – CICIG). 

Sin embargo, Guatemala cuenta con múltiples mecanismos jurídicos para asegurar que las entidades que reciben fondos públicos los utilicen de manera adecuada. Además, las organizaciones no gubernamentales, las entidades religiosas, los sindicatos y otras asociaciones, deben completar un proceso de varios pasos para registrarse ante las autoridades fiscales del país. Otros mecanismos jurídicos incluyen desde una sofisticada legislación penal destinada a prevenir actividades como el lavado de dinero hasta leyes financieras comunes. Dado que la ley de ONG exige que las organizaciones se sometan a un proceso de registro adicional y oneroso, esto podría desincentivar la formación de asociaciones en primer lugar. Un proceso de inscripción más exigente también podría crear situaciones en las que poderosos grupos de intereses especiales podrían desacreditar o incluso actuar para cerrar grupos de sociedad civil por no haber cumplido plenamente con los reglamentos.

¿A quién afectaría esta ley?

La corrupción es un problema muy arraigado en Guatemala. Diversas investigaciones han expuesto la existencia de extensas redes de corrupción, en las cuales funcionarios públicos han sido señalados de beneficiarse de contratos públicos y puestos claves en las instituciones gubernamentales. En la última década, el sistema de justicia guatemalteco, con la ayuda de CICIG realizó múltiples investigaciones que ayudaron a develar al público gran parte de esta corrupción sistémica.

La Ley de ONG es una gran amenaza para las organizaciones de la sociedad civil que trabajan para promover una mayor responsabilidad del gobierno y defender los derechos de los ciudadanos, ya sea el derecho a vivir sin violencia, el derecho a una fuerza policial responsable o el derecho a acceder a servicios médicos y educativos básicos. Más específicamente, los grupos de la sociedad civil que critican enérgicamente las acciones encaminadas a debilitar o desmantelar los logros de la lucha contra la corrupción –incluyendo organizaciones que han presentado denuncias legales contra algunas políticas oficiales– serían particularmente vulnerables si la ley entrará en vigor. 

La Ley de ONG también representa una amenaza para asociaciones que trabajan en defensa de los derechos de los pueblos indígenas y otros grupos sociales y/o étnicos, dado que estas organizaciones ya operan en entornos especialmente complicados, bajo el riesgo de ser criminalizadas por su trabajo.

¿Dónde más se han aplicado leyes similares?

La aplicación de leyes que restringen la capacidad de la sociedad civil para organizarse y encontrar apoyo para su labor se ha dado en diferentes contextos a nivel global. 

En 2020, la asamblea de Nicaragua aprobó una “Ley de Regulación de Agentes Extranjeros” que requiere a cualquier individuo u organización que reciba fondos del extranjero, a registrarse con el Ministerio de Gobernación como un agente extanjero, bajo el riesgo de sanciones. Conforme a la ley, todo “agente extranjero” tiene que reportar sus ingresos y gastos mensualmente e identificar el gobierno extranjero, la organización o el individuo que le suministre los fondos. Los agentes extranjeros registrados no pueden lanzarse para cargos públicos ni interferir en asuntos políticos. La ley ha sometido a una intensa presión a las organizaciones que reciben apoyo internacional, y ha llevado al cierre de al menos dos organizaciones prominentes, el Capítulo Nicaragüense de PEN Internacional, y la Fundación Violeta Barrios de Chamorro, cuya directora –una potencial rival presidencial del titular Daniel Ortega– luego fue arrestado por cargos de lavado de dinero de fondos extranjeros a través de la fundación.

Egipto aprobó una ley en 2017 que otorga amplio poder al gobierno en la disolución de las ONG que considere “perjudiquen la unidad nacional y alteren el orden público”, un lenguaje muy similar al que enmarca la ley guatemalteca. Según una ONG que representa a las víctimas de la tortura entrevistada por Amnistía Internacional, cientos de asociaciones egipcias han sido clausuradas sin pruebas y se enfrentan a cargos penales. La ley fue reformada el año pasado debido a la presión internacional, aunque todavía mantiene muchos de los mismos controles.

En Pakistán, una organización fue cerrada por proporcionar información al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, bajo una nueva ley que facultaba al gobierno a disolver organizaciones por “participación en cualquier actividad incompatible con los intereses nacionales de Pakistán o contraria a la política del gobierno”. Al igual que la Ley de ONG de Guatemala, la legislación de Pakistán también establece una supervisión administrativa y financiera más estricta.   

Rusia ha logrado limitar severamente la labor de la sociedad civil mediante una legislación restrictiva. Una ley de 2012 requiere a las organizaciones que participan en “actividades políticas” vagamente definidas y que reciban financiamiento internacional, que se registren como agentes extranjeros. Bajo esa ley, el país hizo una redada e investigó cientos de organizaciones que luego fueron incluidas en una lista de “agentes extranjeros”. El gobierno ruso también aprobó una ley sobre “organizaciones indeseables”, la cual prohíbe el apoyo de las organizaciones internacionales a ONG locales si estas participan en actividades que amenazan la “seguridad o el orden constitucional” de Rusia.

¿Cuál es el futuro de la Ley de ONG?

Cómo fue descrito previamente, la Ley de ONG entró en vigencia el 21 de junio. El gobierno guatemalteco tiene 30 días para publicar su reglamento y una vez publicado, las organizaciones no gubernamentales tendrían 6 meses para registrarse. 

La Corte de Constitucionalidad ha recibido cinco apelaciones por la inconstitucionalidad de la nueva ley. Aunque aún no se ha pronunciado al respecto ni anunciado si va a suspender su implementación, o si considerará su apelación pero permitirá que la ley avance. Según analistas, la corte debería suspender provisionalmente la implementación de la ley hasta que realice un análisis comprensivo de las inconstitucionalidades y de los riesgos a los derechos y libertades fundamentales. 

¿Qué debería hacer la comunidad internacional?

Las reformas a la Ley de ONG fueron objeto de fuertes críticas tanto por parte de organizaciones guatemaltecas como organismos internacionales desde que fueron aprobadas por primera vez. En una declaración de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, un grupo de expertos afirma que la ley abre la puerta a la limitación discrecional del derecho de reunión, el derecho a un proceso pacífico y el derecho a la libre expresión; así como a la posible criminalización de otros derechos humanos. Más recientemente, su entrada en vigor fue condenada por varios actores internacionales, incluyendo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la administración de Biden, y miembros del Congreso estadounidense. 

Estas críticas se sustentan en el reconocimiento del valioso papel que desempeñan las organizaciones de la sociedad civil en una sociedad democrática. Una sociedad civil activa permite procesos de toma de decisiones más transparentes, instituciones más responsables, y reduce la brecha entre el electorado y quienes ocupan puestos de poder. Todo ello contribuye a evitar tendencias autocráticas hacia redes de poder excesivamente concentradas. 

Dado que la Ley de ONG de Guatemala pretende restringir importantes libertades consagradas en muchos instrumentos internacionales de derechos humanos, la comunidad internacional debería condenar las acciones que buscan restringir la labor de la sociedad civil y limitar los esfuerzos de lucha contra la corrupción en Guatemala y urgir al gobierno de Guatemala a derogar la ley. En el futuro, es crítico que los socios internacionales estén alerta y ayuden a prevenir que la ley sea utilizada para penalizar a organizaciones de sociedad civil, criminalizar a sus líderes, o a quienes han sido críticos de las políticas del gobierno o trabajen para demandar una mayor rendición de cuentas. 

*Este análisis fue actualizado el 29 de junio. Adeline Hite, Asociada de Programa anterior, contribuyó a la versión original de este análisis, publicado en marzo de 2020.