Paz, Políticas sobre Drogas y una Sociedad Incluyente

Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos[1]

Diciembre de 2013

Ha transcurrido un año desde que Colombia iniciara un proceso de paz con el grupo guerrillero más grande del país, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Tras llegar a acuerdos tentativos sobre los puntos de agenda referidos a la tierra y la participación política, las partes están actualmente negociando el tema de drogas ilícitas[2]. De otro lado, este diálogo no se produce en un vacío; tanto en Colombia como en otros países a lo largo de América Latina, se están produciendo cambios en los puntos de vista respecto a políticas sobre drogas. Tras décadas de pocos resultados y costos crecientes, líderes de toda la región —provenientes de todo el espectro político— están formulando llamados para poner fin a la llamada “guerra contra las drogas”. Proponiendo un “replanteamiento” del enfoque prohibicionista a las políticas sobre drogas, el Presidente colombiano Juan Manuel Santos ha reconocido que la criminalización de las drogas ha fracasado en producir las prometidas mejoras en la seguridad pública o reducciones en la escala de los mercados de drogas ilícitas[3]. En lugar de ello, la idea de aplicar un enfoque de salud pública al consumo problemático de drogas ha ganado cierta aceptación en Colombia y a lo largo de la región, y se están iniciando nuevos debates sobre enfoques más prometedores hacia los temas de la producción y el tráfico de estas sustancias. Aunque Santos ha sido un líder abierto —si bien a menudo discreto— en el terreno de las políticas sobre drogas a nivel nacional, líderes locales como Gustavo Petro, alcalde de Bogotá, se han embarcado en campañas más agresivas para el control de drogas, enfocadas en la salud pública[4]. Mientras tanto, los grupos comunitarios y de la sociedad civil están formulando con cada vez mayor claridad llamados para acabar con la ineficiente y dañina aspersión aérea con herbicidas (“fumigación”) de cultivos de coca y con otras formas de erradicación forzada[5].

Este artículo delinea 11 elementos de un enfoque más efectivo y humano a las políticas sobre drogas. Los primeros seis elementos proponen cambios inmediatos que pueden ser acordados en la mesa de negociaciones con las FARC. Las siguientes cinco ideas aprovechan el diálogo para la pacificación como una oportunidad para empezar una discusión más amplia sobre la reforma de las políticas sobre drogas. Tanto en la mesa de negociaciones en La Habana como en Bogotá, las políticas deben priorizar el desarrollo alternativo sobre la erradicación forzada, la salud pública sobre el enjuiciamiento penal y la protección de los derechos humanos sobre cualquier otra consideración.

1. Poner fin a la fumigación

Las políticas existentes de erradicación forzada no sólo han resultado inefectivas en recortar el cultivo neto de la hoja de coca. También han originado daños significativos en comunidades rurales. Entre estas políticas, las peores han sido la fumigación de cultivos de coca con el producto químico glifosato —el ingrediente activo del herbicida Roundup.

Un cúmulo significativo de investigaciones[6] ha demostrado que las campañas de fumigación auspiciadas por los EE.UU., iniciadas a principios de la década de 1990, apenas han tenido un efecto modesto sobre el cultivo del arbusto. Gran parte de los cultivos fumigados son plantados nuevamente —a menudo en parcelas más pequeñas y dispersas[7]. La fumigación no se ha dado en combinación con programas que ofrecen medios de subsistencia alternativos para los agricultores y sus familias, lo cual ha llevado a muchos de ellos a volver al cultivo de la coca (consultar el punto dos). Y en términos monetarios, por cada kilo de cocaína cuyo ingreso al mercado es bloqueado, la fumigación es casi 50 veces más cara que la interdicción[8]. En última instancia, debido a que la fumigación se enfoca en el segmento más barato y más fácilmente reemplazable del proceso de producción —los arbustos de la hoja de coca— la fumigación tiene muy escaso impacto, si acaso alguno, sobre los precios de la cocaína en los mercados estadounidenses[9].

Dejando de lado cuestiones de efectividad, la fumigación es una herramienta obtusa que ha causado graves daños humanos y ambientales. Los pilotos de los aviones con frecuencia no son capaces de  fumigar solo los cultivos ilícitos, rociando inadvertidamente cultivos legales y destruyendo medios de subsistencia[10]. Se ha demostrado que el glifosato, mezclado con componentes detergentes en la formulación del Roundup, tiene efectos dañinos para la salud, los cuales pueden incluir abortos espontáneos, irritaciones de la piel y problemas respiratorios[11].

2. Proporcionar a los agricultores cocaleros medios de subsistencia alternativos

La erradicación de cultivos de coca o amapola —ya sea mediante la fumigación o por medios manuales— es contraproducente a menos que medios de subsistencia alternativos ya estén firmemente establecidos[12]. Décadas de experiencia han demostrado que los resultados de corto plazo obtenidos por la erradicación son rápidamente revertidos en la medida en que los cultivos son replantados o desplazados a otras áreas, o incluso a otros países. La erradicación forzada empeora la pobreza, especialmente la inseguridad alimentaria, para algunas de las poblaciones más marginalizadas del hemisferio. En la región primordialmente afrocolombiana del Cauca, por ejemplo, las campañas de erradicación amenazan gravemente la seguridad alimentaria de las comunidades locales, destruyendo tanto cultivos lícitos como ilícitos[13].

Una estrategia mucho más efectiva, tal como se ha demostrado en Tailandia y más recientemente en Bolivia, consiste en mejorar la calidad de vida en términos generales de quienes cultivan hoja de coca o amapola, y asegurar fuentes alternativos de ingreso mediante políticas integrales de desarrollo, seguidas por una reducción voluntaria y gradual del cultivo de la coca[14]. Establecer esta secuencia es esencial y significa que cierta cantidad de cultivos ilícitos de coca debe ser tolerada mientras se desarrollan medios de subsistencia alternativos. Aunque estos medios de subsistencia alternativos pueden incluir la sustitución de cultivos, deben explorarse otras formas de ingreso —como el transporte y mercadeo a pequeña escala—, tomando en cuenta los diversos contextos locales dentro de Colombia. Sin embargo, sin importar cuál sea la alternativa, debe garantizarse un mercado para los productores, además de los medios para producir. Acuerdos de libre comercio recientemente suscritos han dificultado cada vez para los pequeños productores de un amplio rango de bienes la competencia en los mercados extranjeros, y en el mercado doméstico colombiano donde crecientemente se imponen las importaciones[15].

3. Reconocer los derechos de comunidades locales y participar en procesos de consulta previa

Las comunidades locales han soportado las peores consecuencias de la guerra contra las drogas y, comprensiblemente, han desarrollado enfoques negativos sobre el papel del gobierno. Mientras estas políticas esténimplementadas en el terreno, las autoridades deben respetar el derecho de las comunidades a otorgar un consentimiento libre, previo e informado —tanto porque es su derecho, como cuanto debido a que el éxito de las políticas depende de la cooperación de las comunidades. Ello es especialmente cierto en relación a las comunidades afrocolombianas e indígenas; las agencias gubernamentales deben reconocer la marginalización histórica de las comunidades de afrodescendientes en el conflicto colombiano y adoptar un enfoque diferenciado para preservar su autonomía — especialmente cuando se están implementando políticas en tierras colectivas[16].

Del mismo modo, Colombia debe respetar las funciones tradicional, cultural y medicinal de la hoja de coca en ciertas culturas indígenas.Aunque su consumo es más prevalente en el Perú y en Bolivia que en Colombia, las poblaciones andinas han utilizado la hoja de coca durante siglos. El masticado de la coca es una parte integral de ceremonias tradicionales y religiosas, y tiene usos legítimos. En el año 2013, Bolivia demostró que sí es posible adoptar políticas de “coca sí, cocaína no” que al mismo tiempo respetan los derechos culturales y combaten el tráfico de drogas. Este país se renunció de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes —el prominente acuerdo internacional sobre drogas que proscribe la hoja de coca— re-accediendo a este instrumento con una salvedad que permite los usos tradicionales de la hoja dentro de Bolivia[17].

4. No permitir que las extradiciones por acusaciones de narcotráfico obstruyan la pacificación, la justicia y la verdad

Casi la totalidad de los líderes de las FARC están requeridos por los tribunales y fiscales estadounidenses para enfrentar acusaciones de tráfico de drogas. Lo más probable es que los negociadores de las FARC en La Habana exijan protección en relación a los procesos de extradición hacia los Estados Unidos como una condición para dejar las armas[18]. Si las conversaciones de paz tienen éxito, siempre y cuando los miembros de las FARC desmovilizados cumplan con los compromisos contenidos en los acuerdos de paz, el gobierno de los EE.UU. no debe presionar a Colombia para extraditarlos. Aunque es probable que los pedidos de extradición se mantengan vigentes, el Departamento de Estado debe aclarar que el gobierno de los EE.UU. respetará los pedidos de Colombia en aras de la paz.

5. Promover la inclusión social

El diálogo de paz ofrece una ventana para reconstruir a una sociedad arrasada por el conflicto. Décadas de violencia han creado poblaciones marginalizadas. Desde las comunidades étnicas rurales hasta los pobres urbanos, y desde los movimientos de los perseguidos políticos hasta los combatientes desmovilizados, la sociedad colombiana aún presenta profundas grietas. Programas integrados que promueven una amplia inclusión social resultan clave para establecer una paz duradera y para abordar los daños causados por la producción, tráfico y consumo problemático de las drogas.

Una paz duradera requerirá la construcción de una Colombia donde todos tengan acceso a empleo viable, vivienda y servicios del Estado. Igualmente, promover políticas integrales y efectivas sobre drogas requiere abordar la pobreza y la desigualdad, y brindar alternativas que permitan una productiva reintegración a la sociedad. Con limitadas opciones para medios de subsistencia legales y servicios de apoyo, los consumidores dependientes de drogas y aquellos encarcelados por infracciones relacionadas a las drogas a menudo vuelven a consumir drogas o a realizar actividades ilícitas después de salir de centros de tratamiento o al ser liberados de las prisiones. Tal como ocurre con los combatientes desmovilizados, existe una gran necesidad de contar con sólidos programas de reinserción social que incluyan educación, acceso a viviendas adecuadas y empleos que generen ingresos suficientes para llevar una vida digna. Lo mismo se aplica a los agricultores que cultivan hoja de coca y a las comunidades locales; tal como se ha señalado en el punto dos, los programas de erradicación están destinados a fracasar si no se les orienta a reintegrar a los productores al mercado lícito y a desarrollar confianza hacia las instituciones del Estado. Y tal como se ha señalado en el punto tres, cualquier programa debe participar en procesos de consulta previa al implementarse en tierras afrocolombianas o indígenas, y tomar en cuenta sus particulares culturas y prácticas antes de proceder.

6.      Desmantelar las redes criminales para solidificar la paz

Las negociaciones —y eventuales acuerdos— para poner fin al conflicto en Colombia ofrecen una oportunidad para empezar a desmantelar las estructuras económicas y políticas del crimen organizado vinculado a las FARC y a los grupos sucesores de los paramilitares. Además de los cinco principios señalados anteriormente que ayudarán a desmantelar la industria de las drogas, las partes deben esforzarse por desmantelar los vínculos de estos grupos con economías ilegales como la extracción de oro, servicios de seguridad y bandas dedicadas a la extorsión y el secuestro. El primer paso para abordar estas estructuras consiste en que las partes acepten abiertamente que existen, y que discutan mecanismos pragmát
icos para desmantelarlas.

Harán falta incentivos para que los actores responsables por consolidar las estructuras políticas ilegales —así como las estructuras económicas, sociales y políticas que las mantienen— hagan una transición para convertirse en agentes que fortalezcan la democracia en Colombia y que refuercen su economía legal. Ello requerirá la capacitación, educación y creación de empleos por parte del gobierno para que las milicias de las FARC puedan pasar de las economías ilegales a las lícitas. Por parte de las FARC, ello requerirá la identificación de sus milicias y el estímulo para que emprendan estas nuevas oportunidades. Paralelamente al proceso de negociación con las FARC, el gobierno colombiano debe dar pasos audaces en el terreno para desmantelar a los grupos sucesores de los comandos paramilitares, así como las estructuras económicas y políticas que los respaldan.

Aunque el diálogo de paz no constituye el espacio para una muy necesaria revisión de las políticas sobre drogas, sí ofrece la oportunidad de iniciar una conversación sobre reformas políticas más amplias. El Ministro de Justicia de Colombia recientemente afirmó la importancia de este momento crucial en el debate regional sobre políticas de drogas. Señalando las tendencias prevalentes en la región y las actuales negociaciones sobre políticas de drogas en La Habana, el alto funcionario hizo eco de la invocación del Presidente Santos para una “discusión abierta y rigurosa, sin sesgos ideológicos o políticos, basada en evidencias sobre los costos y beneficios de todas las alternativas”[19].

7.      Descriminalizar el consumo individual de drogas

El informe El Problema de las Drogas en las Américas, elaborado en 2013 por la Organización de Estados Americanos (OEA), considera los puntos de vista de una corriente creciente en América Latina que invoca la descriminalización del consumo de drogas o de la posesión de estas sustancias para consumo personal[20]. El consumo de drogas, en otras palabras, debe ser tratado como un tema de salud pública —no de justicia penal. Ello implica distinguir entre tipos de consumo de drogas: ocasional, recreacional, problemático o dependiente.

Tal como lo reconoce el informe de la OEA, la mayoría de las personas que consumen drogas lo hacen de manera ocasional o recreacional sin causar daño alguno a sí mismos, a sus familias o a sus comunidades; arrestar y encarcelar a estos consumidores desvía escasos fondos que podrían servir para abordar temas vitales, como el desmantelamiento de redes de narcotráfico. También es importante distinguir entre los tipos de drogas y el posible daño que éstas pueden causar —un aspecto que se ubica precisamente en el núcleo del debate actual sobre cannabis (consultar el punto diez). La criminalización del consumo de drogas, o la posesión de drogas para el consumo personal, impide que aquellas personas que presentan un consumo problemático o dependiente de drogas accedan a servicios de tratamiento basados en evidencias, desarrollados en base a prácticas óptimas de investigaciones clínicas antes que en ideologías.

8.      Proporcionar programas de tratamiento basados en evidencias y poner fin a los centros de detención y rehabilitación forzadas

Para los consumidores problemáticos y dependientes de drogas, se requieren con urgencia programas de tratamiento con resultados demostrados. Se ha demostrado que las estrategias de tratamiento más efectivas están basadas en la noción de “reducción de daños”. La organización Harm Reduction International define este término como las políticas, programas y prácticas que se enfocan en reducir las consecuencias sanitarias, sociales y económicas adversas del consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales, antes que en la reducción del consumo de drogas[21]. Este concepto —que se encuentra en el núcleo de los lineamientos sobre prácticas óptimas de ONUDD, ONUSIDA y OMS— reconoce la realidad de que, pese a las consecuencias negativas que pueden estar asociadas al consumo de drogas, cierto número de personas no querrán o no podrán dejar de consumirlas. En estas circunstancias, resulta más efectivo concentrarse en reducir los daños causados por el consumo de drogas, por ejemplo, mediante la provisión de jeringas y agujas para detener la difusión del VIH/SIDA. Y tales intervenciones son incluso más importantes donde aquellos consumidores de drogas que quieren superar su dependencia no cuentan con acceso a tratamientos. Las intervenciones para la reducción de drogas son medidas de bajo costo, altamente eficaces e internacionalmente reconocidas que protegen la salud y los derechos humanos de las personas que consumen drogas.

La ausencia de servicios de tratamiento basados en evidencias lleva a muchos países a depender de tratamientos forzados, donde las personas son obligadas a someterse a tratamiento sin tener la posibilidad de dar su consentimiento a éste. Para todos los fines prácticos, estas personas se encuentran presas, a menudo en condiciones inhumanas. Agencias de las Naciones Unidas como la ONUDD y la OMS han condenado ampliamente esta práctica como inefectiva, considerándola una amenaza a la salud de los detenidos y una violación de sus derechos humanos. En un documento elaborado conjuntamente, doce agencias de las NN.UU. invocaron a los estados miembros a cerrar tales centros e implementar servicios sanitarios y sociales a nivel comunitario que operan en un régimen de participación voluntaria, basados en evidencias y en los derechos de las personas[22].

9. Garantizar el respeto al estado de derecho y la proporcionalidad en la aplicación de sentencias

Las investigaciones demuestran que leyes severas aplicadas a delitos de drogas han contribuido a la crisis penitenciaria de la región. Infractores de poca monta se encuentran encerrados por períodos excesivamente largos mientras que aquellos que están directamente involucrados en las redes del crimen organizado rara vez son sancionados. En algunos países de América Latina, los delitos relacionados a drogas conllevan penalidades incluso mayores que las correspondientes al asesinato o la violación[23]. Más aún: a lo largo de las Américas, los afrodescendientes son encarcelados en mayor proporción por delitos relacionados a drogas —pese a la existencia de tasas similares de consumo de drogas a lo largo de todos los grupos sociales[24].

Políticas sobre drogas basadas en los derechos humanos exigen que el castigo sea proporcional al delito cometido. En otras palabras, la asignación de sentencias debe distinguir entre infracciones de nivel bajo, medio y alto; respecto al papel del acusado en las redes de t
ráfico de drogas; entre delitos violentos y no violentos; y entre distintos tipos de drogas[25]. Las sanciones deben alinearse con las políticas para la asignación de sentencias para delitos comparables. Y deben establecerse alternativas al encarcelamiento para aquellos acusados por infracciones de poca monta y no violentas relacionadas a drogas, incluyendo el acceso a programas de tratamiento de la dependencia de drogas basados en evidencias, servicio comunitario, instrucción y capacitación laboral, y otros programas para promover la reintegración social y la inclusión. Ello es particularmente importante en relación al creciente número de mujeres encarceladas por delitos relacionados a drogas, y especialmente para las madres solteras.

10. Crear mercados legales y regulados de cannabis

Los consumidores de cannabis enfrentan la estigmatización y el acoso de las fuerzas policiales locales y a menudo terminan en la cárcel por cultivar la planta o por su simple posesión. El Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD) encontró que en muchos países los consumidores de cannabis constituyen un porcentaje significativo de quienes se encuentran en prisión por delitos de drogas[26]. Más aún: los recursos de las fuerzas del orden y el aparato judicial son dispensados desproporcionadamente para perseguir a los consumidores de cannabis. Aquellos recursos podrían ser empleados de manera mucho más efectiva si se les orientasen a las organizaciones de narcotráfico que realmente impulsan la violencia relacionada a las drogas.

El capítulo final del informe de políticas sobre drogas elaborado por la OEA en 2013 subraya el valor de “evaluar los signos y tendencias existentes, que se inclinan a que la producción, venta y consumo de la marihuana puedan ser despenalizados o legalizados”, señalando que, “Tarde o temprano deberán tomarse decisiones al respecto”[27]. El informe reconoce que ciertas jurisdicciones ya han avanzado en dirección de crear mercados legales y regulados de cannabis, como la autorización del cultivo para uso personal a través de clubes de cannabis como se ha hecho en España; los mercados legales y regulados de cannabis que se están estableciendo en los estados de Colorado y Washington en los EE.UU.; y el modelo de regulación recientemente aprobado por el poder legislativo en Uruguay.

11. Implementar políticas orientadas a reducir la violencia y la corrupción

Los esfuerzos para aplicar las leyes sobre drogas tradicionalmente se han enfocado en reducir la escala o el volumen de los mercados de drogas ilícitas, o en interceptar cantidades de drogas en tránsito, prestando escasa atención a cómo dichas políticas podrían conllevar un incremento —o reducción— de la violencia. Los miles de personas asesinadas a lo largo de América Latina en años recientes han centrado la atención en este daño colateral. La disuasión focalizada y la concentración selectiva constituyen estrategias más viables que han mostrado cierto éxito en reducir el crimen y la violencia relacionados a los mercados de drogas en los Estados Unidos[28]. En lugar de tratar de reducir el tamaño de los mercados de drogas, los esfuerzos para la aplicación de la ley deben buscar dar forma a las conductas criminales a fin de desalentar la violencia —por ejemplo, enviando un mensaje claro de que aquellas organizaciones criminales que tomen parte en mayor violencia se convertirán en el principal objetivo de las fuerzas del orden. El programa Operation Ceasefire [Operación Alto al Fuego] en Boston, por ejemplo, tuvo mucho éxito en reducir la violencia con armas de fuego por parte de las pandillas en la medida en que se disuadió efectivamente a éstas de recurrir a la violencia como un modo de evitar ser calificadas como el grupo más violento —y, de este modo, atraer la mayor atención de las fuerzas del orden. En los años que siguieron a la introducción del programa en 1996, la tasa de homicidios en Boston se redujo en un 65 por ciento[29].

Las acciones para hacer cumplir la ley también deben reconocer el daño infligido por la corrupción relacionada al tráfico de drogas. Las investigaciones criminales deben dedicar más recursos a la identificación y procesamiento judicial de funcionarios del gobierno —oficiales de policía, agentes de aduanas, fiscales, jueces y políticos— que han sido corrompidos por el tráfico de drogas. Las mediciones del éxito en estos esfuerzos deben priorizar el número de funcionarios corruptos procesados judicialmente, y no la cantidad de drogas incautadas.