RESUMEN EJECUTIVO
Para el desarrollo de este informe, el personal de WOLA realizó un viaje de investigación de dos semanas en las fronteras de Colombia con Panamá y Ecuador a finales de octubre y principios de noviembre de 2023.
Resaltamos 5 hallazgos principales:
- El crimen organizado controla la ruta migratoria a través de Colombia. Desde los cruces informales o trochas en la frontera con Ecuador hasta cada paso del camino a través de la selva del Darién a Panamá, son controlados por grupos criminales. Dicho control se divide entre varios grupos cerca de Ecuador y se concentra en un grupo poderoso—el Clan del Golfo— en la región colombiana del Darién. Las ganancias que extraen de las personas migrantes son actualmente, junto con la cocaína y la extracción ilícita de metales preciosos, la principal fuente de ingresos de los grupos armados y criminales de Colombia, algunos de los cuales son considerados por el Comité Internacional de la Cruz Roja como actores del conflicto armado.
- El estado colombiano está ausente de ambas zonas fronterizas. Esta es una realidad que hemos observado en viajes de investigación anteriores en muchas de las zonas de conflicto armado y cultivos ilícitos en Colombia. El gobierno nacional no está haciendo lo suficiente para gestionar los flujos de migración, determinar quién pasa o proteger a las personas en situación de vulnerabilidad. En todos los niveles de gobierno, los organismos responsables están mal coordinados y rara vez presentes. Los puntos de control, patrullas y detenciones son poco frecuentes, así como los servicios humanitarios y el acceso a la protección. A pesar de los ambiciosos planes para «fortalecer al estado» en zonas de conflicto —el más reciente, siendo el acuerdo de paz de Colombia de 2016—, en los puntos clave a lo largo de la ruta migratoria hay un vacío estatal que es llenado por grupos armados y grupos criminales.
- Colombia se enfrenta al reto de integrar a personas migrantes y refugiadas venezolanas. A la luz del deterioro masivo de la situación en Venezuela, la respuesta humanitaria de Colombia a las personas venezolanas forzadas a huir sigue siendo más completa y generosa que la de la gran parte de Sudamérica. Sin embargo, la trayectoria reciente del gobierno colombiano es preocupante. Ahora es más difícil para las personas venezolanas —especialmente para las recién llegadas— obtener documentación y acceder a servicios en Colombia. Las vías para obtener la residencia permanente, incluido el asilo, son muy escasas. Dado el retraso en estos procesos y la dificultad en integrarse, hay más que se embarcan en el peligroso viaje hacia el norte.
Esta realidad tiene un impacto diferenciado y más grave en mujeres adultas, que son más de una cuarta parte de las personas que transitan por Colombia, o que buscan instalarse en en el país —especialmente mujeres cabeza de familia— y otra cuarta parte correspondiente a la población infantil. El riesgo de sufrir daños físicos, incluida la violencia sexual, o de padecer hambre o falta de acceso a la atención médica, es mucho mayor para las mujeres, las personas migrantes negras, indígenas y LGBTQ+.
- Al mismo tiempo, Estados Unidos ha apoyado iniciativas para ayudar a Colombia a integrar a las personas migrantes, abrir vías legales de migración para algunos que desean llegar a Estados Unidos y fomentar una mayor cooperación y colaboración entre los estados que buscan manejar este momento de fuerte migración. Sin embargo, observamos que simultáneamente el gobierno de Estados Unidos orienta gran parte de sus políticas y sus programas de seguridad a minimizar el flujo migratorio y a desalentar a Colombia y a otros estados de organizar el trayecto de una mejor manera, por preocupación de que esto incentive a más personas a viajar. Como resultado, los gobiernos y las personas migrantes reciben un mensaje confuso y poco claro de Washington que, en el caso de las personas migrantes, pueden verse abrumadas por información incorrecta obtenida en las redes sociales.
- Los recursos para ayudar a Colombia y otros países a lo largo de la ruta migratoria son escasos, sólo cubren una parte de las necesidades previstas, y están disminuyendo a medida que los conflictos en otras partes del mundo atraen más recursos humanitarios.
Países como Colombia, que están experimentando grandes cantidades de migración hacia Estados Unidos, tienen un papel muy delicado que jugar. Bloquear a las personas migrantes es una imposibilidad geográfica y violaría los derechos de quienes necesitan protección. Proporcionar un «salvoconducto» facilitando el tránsito ordenado con una fuerte presencia estatal evitaría los inmensos daños y pérdidas de vidas que se viven hoy y sacaría de la ecuación al crimen organizado. El problema es que dar la impresión de estar dando “luz verde» a la migración es una señal de alerta para el gobierno estadounidense. Algunos países hacen algo intermedio: alguna medida de bloqueo, detención y deportación que disuade a pocos migrantes y crea grandes oportunidades para el crimen organizado, los traficantes de personas y los funcionarios corruptos que los habilitan. Pero Colombia se inclina por otra opción: hacer poco o nada, con una presencia estatal mínima, dejando un vacío que los grupos armados y criminales están llenando.
Estas opciones deficientes para gestionar la migración llevan a WOLA a recomendar alguna versión de «salvoconducto», incluso un corredor humanitario, poniendo fin al enfoque no intervencionista de Colombia. La creación de un paso seguro a través de Colombia debe acompañarse de un aumento considerable de la presencia estatal, una aplicación mucho mayor de las políticas migratorias desde un enfoque de protección y derechos humanos, una mejora drástica de la cooperación entre gobiernos y un fuerte aumento de la inversión en la integración de las personas que preferirían quedarse en América Latina.
Hasta que Colombia no amplíe las vías de migración legales y mejore considerablemente la capacidad de su sistema judicial de inmigración, gran parte de la migración seguirá estando desprotegida. Esta situación empeorará aún más cuando el gobierno de Biden aplique la prohibición del 5 de junio de 2024 a la mayoría de las solicitudes de asilo entre los puertos de entrada de la frontera entre Estados Unidos y México. En ese contexto, Estados Unidos debe ser más tolerante a la distribución de salvoconductos a las personas migrantes. Sin embargo, la tolerancia de Estados Unidos hacia este tipo de planteamientos dependería de que se produjeran grandes cambios en el status quo de «desatender a las personas migrantes en tránsito», «desincentivar la integración» y «cooperar mínimamente con países vecinos» en Colombia y en otros lugares.
Recomendaciones
Los horrores del viaje a través del paso del Darién, y a menudo por otros lugares de Colombia, deberían inspirar a todos los estados a adoptar políticas que hagan innecesarios estos viajes, y a hacerlo de forma urgente y con una fuerte financiación. Estas políticas deben comenzar con el reconocimiento de que no es posible disuadir la desesperada migración hacia el norte; sólo puede hacerse manejable y más segura.
A la comunidad de donantes en su conjunto:
- No reducir fondos destinados a la integración o a la atención humanitaria y protección de las personas migrantes en tránsito. Los conflictos en Europa y en el Medio Oriente disminuyen la generosidad de las naciones donantes hacia la región. La década de 2020 es uno de los peores momentos de conflicto y necesidad humana desde la Segunda Guerra Mundial. Las naciones más ricas deben invertir más para aliviar el sufrimiento humano, así sea por razones egoístas como el hecho de que más sufrimiento causa más desorden y conflicto, y como consecuencia, más migración.
- Una fuerte inversión en la integración de las personas migrantes que desean vivir en Colombia o en otros lugares a lo largo de la ruta migratoria, empezando con el establecimiento de amplias vías legales para la regularización de estatus migratorios y el reconocimiento del estatus de personas refugiadas. Los programas estadounidenses para ayudar a Colombia y a otros países a lo largo de la ruta migratoria con la integración de personas migrantes valen la pena y merecen ser ampliados. Deberían destinarse más recursos directamente a los gobiernos locales y a las ONGs locales y comunitarias.
- Implementación más agresiva de programas de ayuda y actividades diplomáticas que aborden las causas por las que tantas personas deciden abandonar sus hogares. Los principales focos de atención deben ser la creación de empleo y la educación, la seguridad pública y el estado de derecho, la resiliencia climática, así como la protección y las oportunidades para las mujeres. Los países gobernados por regímenes autoritarios, o que no son fuertes en la garantía del estado de derecho y la seguridad ciudadana, deben centrarse en fortalecer y proteger a personas líderes impulsando reformas.
- Recursos y apoyo técnico para los gobiernos locales a lo largo de la ruta migratoria. Aún teniendo sus propios retos de gobernanza y corrupción, estos conocen las comunidades y sus necesidades y deberían recibir una gran parte, quizá la mayoría, de los recursos destinados a reforzar la presencia estatal a lo largo de la ruta migratoria. Los gobiernos locales no pueden contribuir a gestionar la migración en tránsito con tan escasos recursos.
- Especial inversión en organizaciones locales que están dispuestas a operar en entornos difíciles, incluso ante los obstáculos que suponen los grupos armados y criminales. Ejemplos muy ilustrativos son la Fundación Compartir en Urabá o la Pastoral Social en Ipiales, que solicitan cantidades relativamente pequeñas para proyectos muy concretos.
A todos los gobiernos, en particular a Colombia y sus vecinos:
- Facilitación de corredores humanitarios alternativos, con presencia estatal fuerte y consistente y registro de todas las personas migrantes, y para aquellas personas que decidan proseguir el viaje terrestre a pesar de otras medidas. «Es hora de establecer rutas de movilidad humanas y seguras y, por qué no, hablar internacionalmente de una ‘ruta andina de protección'», escribió en abril de 2024 el experto Fernando Mario Sánchez Castañeda, de la organización Construyendo Fronteras Solidarias, con sede en Cúcuta.
- Este corredor debería incluir el restablecimiento de viajes sin necesidad de visa a Costa Rica, México y otros países al norte del tapón del Darién. Existe una lamentable relación de causa y efecto entre la imposición por parte de México de requisitos de visa a una nacionalidad y el fuerte aumento de la migración de esa nacionalidad a través de la ruta del Darién. Tememos que la decisión de México de mayo de 2024 de imponer restricciones de visa a las personas peruanas provoque un mayor flujo de personas peruanas a través del Darién en la segunda mitad del 2024.
- Reuniones mucho más frecuentes y comunicaciones constantes entre funcionarios de nivel medio de todos los organismos colombianos y panameños con responsabilidades en materia de migración o construcción de presencia estatal. Se deberían mapear los focos emergentes de actividad delictiva cerca de la frontera del otro país y alertar sobre tendencias humanitarias. Deben establecerse relaciones de trabajo y hacer pleno uso de las herramientas formales e informales de intercambio de información.
- La misma recomendación se aplica a los países vecinos de toda la región que experimentan migraciones en tránsito a gran escala. Las cumbres de países no bastan. La verdadera coordinación se produce a niveles de mando intermedio y en intercambios detallados a través de sistemas de comunicación, no en sesiones fotográficas de alto nivel.
- Todos los gobiernos, incluidos los grandes donantes como los Estados Unidos, deben proporcionar actualizaciones transparentes y sistemáticas sobre:
- Flujos y tendencias migratorias
- Delitos denunciados por personas migrantes
- Asistencia a organismos estatales: recursos, equipos, entrenamientos u otros servicios; y nombres de las unidades receptoras
- Resultados operativos, como detenciones de traficantes
- Evaluaciones detalladas de retos y cambios necesarios
Una mayor información se traduce en respuestas más eficientes y colaborativas a nuevos retos humanitarios.
- Reiterando una recomendación hecha por Human Rights Watch, los gobiernos de Colombia y Panamá deben reforzar urgentemente la capacidad de búsqueda y rescate mediante la creación de un mecanismo conjunto de rescate a personas desaparecidas y recuperación de restos humanos de las personas migrantes.
- El gobierno de Panamá debe permitir a Médicos Sin Fronteras (MSF) reanudar los servicios de salud, e informar sobre los casos de violencia sexual detectados en los puestos de recepción del tapón del Darién. En general, Panamá debe incrementar la colaboración con los grupos de atención humanitaria que ofrecen servicios en estas zonas, y las autoridades deben abstenerse de acusarlos de permitir la migración ilegal sin ninguna evidencia de ello.
- El presidente electo de Panamá debería reformular sus promesas de campaña de bloquear o cerrar la migración en el Darién; el resultado a mediano y largo plazo de una política de este tipo sería dispersar la migración por vías aún más remotas, peligrosas y ecológicamente frágiles a través de la selva.
Al gobierno de Colombia:
- Abrir vías legales de immigración para aproximadamente medio millón de personas que no están cubiertas por programas anteriores y que ahora permanecen en situación irregular en Colombia. Asimismo, abrir vías para la regularización de migrantes de nacionalidades distintas a la venezolana, que se enfrentan a dificultades similares en sus países de origen (por ejemplo, Haití).
- Continuación de la publicación de datos periódicos, actualizados y fiables sobre la migración, un esfuerzo que comenzó en 2024, con el fin de que los responsables a nivel político y gubernamental dispongan de información para tomar decisiones más precisas.
- Establecimiento de un plazo legal dentro del cual el Ministerio de Asuntos Exteriores debe emitir las decisiones de asilo, respetando el derecho al debido proceso. Mientras se procesa la decisión de asilo las personas solicitantes de asilo deben tener acceso a una autorización para trabajar legalmente. El Ministerio de Asuntos Exteriores debe adoptar medidas prácticas y eficaces para resolver el retraso en el trámite de los expedientes de asilo; una posible respuesta es el reconocimiento prima facie de los grupos de solicitantes que entran en las categorías descritas en la Declaración de Cartagena.
- Los países ofrecen asilo de forma rutinaria a personas que huyen de países con los que mantienen buenas relaciones. (Estados Unidos, por ejemplo, ha aprobado decenas de miles de casos de personas que huyen de México, Colombia y el norte de Centroamérica, países con los que mantiene relaciones cordiales). El acercamiento del gobierno de Petro al régimen de Venezuela no debería seguir influyendo en su oferta de protección a personas de Venezuela.
- Aunque los programas de integración son importantes para facilitar la transición de las personas venezolanas que llegan a Colombia, su presencia resalta la necesidad más amplia de que el gobierno, a todos los niveles, proporcione servicios públicos —incluida la seguridad, la resolución de conflictos y el cumplimiento de las normas— a todos los residentes de municipios y barrios urbanos históricamente desatendidos. Comunidades enteras necesitan ayuda, inversión y presencia del estado, no sólo los recién llegados. Colombia debe expedir normas para implementar la Ley 2136 de 2021, especialmente el Capítulo V sobre integración socioeconómica y productiva de las personas migrantes, y trabajar estrechamente con el sector privado para crear oportunidades para su integración efectiva, y superar la xenofobia y otras barreras.
- Las zonas sin presencia estatal a lo largo de la ruta migratoria necesitan un esfuerzo masivo para consolidar dicha presencia. Es cierto que la falta de presencia del Estado colombiano no es un problema que se limite a las zonas de tránsito fronterizo. Los vacíos de gobierno que llenan los grupos armados han sido una constante del panorama de seguridad en Colombia durante décadas. La ausencia estatal a lo largo de la ruta migratoria, que posibilita gran parte de la actividad delictiva y el control criminal, forma parte de un fenómeno mucho más amplio.
- Colombia cuenta con un marco para abordar esta ausencia gubernamental: el primer capítulo del acuerdo de paz de 2016 entre el Gobierno y la desmovilizada guerrilla de las FARC, titulado «reforma rural integral». Ese capítulo prioriza 170 de los 1.100 municipios o veredas de Colombia como territorios en los que el gobierno invertiría miles de millones de dólares para establecer presencia estatal, trabajando con líderes comunitarios, en el marco de «planes sectoriales» y de un esfuerzo denominado «Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial» o PDET. La mayor parte de la frontera entre Colombia y Ecuador, y toda la frontera entre Colombia y Panamá, está conformada por municipios PDET.
Debido a la falta de recursos, la pandemia, la denominada escasa voluntad política de algunos gobiernos y la falta de coordinación, ha hecho que el programa PDET tenga un retraso significativo con respecto a su calendario de 15 años. La impunidad no se ha disminuido de forma apreciable en las zonas PDET situadas a lo largo de la ruta migratoria en tránsito, como lo demuestra la capacidad de nuevos grupos armados para establecerse allí.
Los compromisos de construcción de presencia estatal del acuerdo de paz de Colombia requieren muchos más recursos y capacidad de gestión si se quiere mejorar la vida tanto de la ciudadanía como de las personas migrantes y disminuir el control del crimen organizado sobre las rutas de tránsito. Esto debe hacerse desde un enfoque de derechos humanos, teniendo en cuenta el impacto diferenciado del crimen organizado en los grupos vulnerables de personas migrantes, especialmente mujeres y niñas.
Aunque las fuerzas de seguridad tienen un papel que desempeñar, la «presencia del estado» a lo largo de la ruta migratoria, como en cualquier otro lugar, debe ser algo más que la mera aplicación de la ley, el control de la migración o las fuerzas armadas. Significa la presencia de todo el gobierno a todos los niveles, incluidas las entidades encargadas de prestar servicios básicos y defender los derechos humanos.
- Mientras se construye la presencia del estado, el gobierno colombiano debería:
- Restablecer la oficina de Gerencia de Fronteras de Presidencia para mejorar la coordinación interna.
- Establecer el mencionado «corredor humanitario» a través o alrededor del Darién con servicios básicos y la presencia constante de los gobiernos de Colombia y Panamá. Reconociendo así la nueva e inevitable realidad de la migración a través de la región del Darién, reduciendo entonces los incentivos para que las personas migrantes o los traficantes de migrantes busquen rutas alternativas a través de este frágil ecosistema.
- Como parte de ese corredor, se debe considerar seriamente los planes anunciados de reducir el control del Clan del Golfo mediante la construcción de una carretera —hecha de adoquín, para minimizar el impacto ambiental— desde Acandí hasta la frontera con Panamá. Esta carretera tendría una presencia estatal permanente, lo que permitiría al estado colombiano tener un mayor control sobre el flujo de personas. Lo mismo ocurriría con los muelles exclusivos para personas migrantes en Necoclí y Turbo, una propuesta que Migración Colombia está estudiando.
- En Necoclí, se debe continuar con la propuesta de 2023 de establecer una «Casa de Derechos» o «Centro de Atención Fronteriza» que incluya todos los niveles de gobierno y proveedores de servicios no gubernamentales. Este centro proporcionaría información y servicios básicos. En contra de los argumentos de los opositores de que fomenta la migración, ofrecer información creíble puede disuadir a más personas migrantes de embarcarse en el peligroso viaje. Cuando aún están en Colombia —no miles de kilómetros después, ni filtrados por las redes sociales—, las personas migrantes deben conocer los peligros y la duración de la ruta, los estrictos requisitos de asilo del gobierno estadounidense y la disponibilidad de vías legales alternativas.
Al gobierno de EE.UU:
- Incluso si no se introducen los tan necesarios cambios en la legislación estadounidense de migración —algo improbable en un Congreso inmóvil—, el gobierno de Biden debe seguir utilizando su autoridad ejecutiva y los recursos necesarios para ampliar las vías legales de migración y protección que hagan innecesario el peligroso viaje a la frontera entre Estados Unidos y México. La petición de asilo, que requiere la presencia en Estados Unidos, no debería ser la única opción disponible para la mayoría de las personas que necesitan migrar.
El Programa de Admisión de Refugiados, la libertad condicional humanitaria, las visas de trabajo temporales, el Estatus de Protección Temporal y algunos programas más pequeños son las únicas herramientas que dispone actualmente el gobierno de Biden para adaptar la política de migración y las necesidades laborales de Estados Unidos a la realidad de toda la región, con una migración históricamente alta. Hay margen para ampliar aún más estos programas y ayudar a las personas migrantes —muchos de ellas niños y niñas y otras poblaciones vulnerables— a evitar un viaje angustioso y traumático.
(Hacemos estas recomendaciones de acción ejecutiva, no de cambios en la legislación, con pleno conocimiento de que una futura administración podría revertirlas fácilmente. En 2024, sin embargo, la acción ejecutiva es la única opción).
- Las Oficinas de Movilidad Segura (OMS) pueden ser un medio importante para ampliar el acceso a estas vías legales para las personas que pudieran calificar, reduciendo los cruces a través del tapón del Darién y otros corredores peligrosos. Sin embargo, actualmente son oficinas demasiado pequeñas para marcar una diferencia, y su inaccesibilidad amenaza la credibilidad de este esfuerzo entre las personas que podrían utilizarlas.
Colombia y otros gobiernos deberían aprobar la renovación y ampliación de las OMS. En Colombia y en otros países, las agencias que coordinan las OMS deben tener en cuenta las preocupaciones de los países de acogida, como la soberanía o la posibilidad de tener que integrar a las personas migrantes que no califican después de sus entrevistas en las OMS.
- La financiación de EE.UU. y otros donantes para las OMS debe sumarse a la ayuda existente. Los costos de funcionamiento de las oficinas no deben dar lugar a recortes en otros programas muy necesarios de ayuda humanitaria e integración de personas migrantes gestionados por la PMR o USAID.
- La asistencia estadounidense al estado colombiano en los territorios fronterizos debe ser integral, tratando de aumentar una presencia estatal con bajos niveles de impunidad sin centrarse exclusivamente en las fuerzas armadas, la policía nacional y Migración Colombia.
- El gobierno de Estados Unidos debe ser tolerante con los países que establezcan «corredores seguros» y faciliten los canales de migración en tránsito, si se llevan a cabo de forma tal que aumenten la seguridad y disminuyan el control del crimen organizado y funcionarios corruptos. Esta tolerancia, sin embargo, debe ser aplicada para los países que dispongan de los recursos para hacerlo —como Colombia, país de renta media— llevando a cabo esfuerzos contundentes, bien financiados y a largo plazo para integrar a un gran número de personas migrantes en su propio territorio, en coordinación y comunicación constante con sus vecinos.
- En un momento de migración histórica, el gobierno de Estados Unidos no debe presionar a un estado para que «bloquee», obstaculice o aumente de otro modo la miseria de las personas migrantes en tránsito, si ese estado tiene un compromiso demostrado de integrar a las personas migrantes a un nivel similar o superior, en términos porcentuales, al de los Estados Unidos.
- Los programas de apoyo para la gestión de migración y de seguridad de la administración Biden deben distinguir claramente entre los esfuerzos para desmantelar las redes de tráfico ilícito y los esfuerzos para «bloquear» a las personas migrantes. Una variable crucial aquí son las medidas de éxito que las personas funcionarias y programas estadounidenses en la región transmiten a sus homólogos en países como Colombia y Panamá.
¿Se mide el «éxito» por el aumento del número de personas migrantes interceptadas, detenidas o deportadas? De ser así, el resultado podría ser un gran número de personas de todo el mundo varadas en territorio colombiano o panameño. Esto no sólo pone a prueba los recursos de esos países y agrava el sufrimiento de las personas migrantes, sino que crea nuevas oportunidades para traficantes de migrantes, que teniendo en cuenta la dificultad del tránsito aumentan sus tarifas.
¿Se mide el «éxito» por el número de traficantes de migrantes llevados ante la justicia? Si es así, las medidas de éxito deben incluir la importancia de estos traficantes a las redes del crimen organizado. ¿Se trata de personas de bajo nivel que ofrecen un servicio? ¿O son personas bien conectadas en redes delictivas de las que depende gran parte de la industria del tráfico de migrantes?
Claramente, esta última categoría es mucho más importante para medir los avances, perseguirlos conducirá inevitablemente a los investigadores a los actores corruptos de estos «nodos» en el gobierno y las fuerzas de seguridad. Enfrentarse a esos supuestos aliados —lo que puede resultar incómodo desde el punto de vista diplomático— exigiría una gran voluntad política, reforzada por generosas inversiones en seguridad, personal, tecnología y otras necesidades en el sistema judicial.
La lucha contra el tráfico de migrantes guarda cierta semejanza con las estrategias antidroga. Los comunicados de prensa y las cuentas en redes sociales de las agencias de seguridad contienen muchos informes sobre incautaciones individuales de droga y fotos de traficantes y contrabandistas que se encuentran claramente entre los más pobres y débiles de la cadena, mientras que los traficantes con profundas conexiones en el gobierno y economías lícitas siguen moviendo cientos de toneladas de producto al año. Del mismo modo, las capturas de traficantes de migrantes menores que no suponen un riesgo para las grandes redes criminales y sus aliados estatales aportan poco valor.
