11 Mar 2016 | Análisis | Noticias

¿Qué se puede aprender del modelo de policía pacificadora de Brasil?

Cuando funcionarios de seguridad pública a nivel nacional o local a lo largo de Latinoamérica buscan alejarse de las políticas de “mano dura” para enfrentar los alarmantes índices de delincuencia y violencia, recurren con frecuencia a estrategias y políticas de reducción de la violencia aparentemente exitosas en otros países de la región. No es sorprendente que políticas exitosas no pueden ser simplemente trasplantadas. Por lo general, esas políticas tienen éxito en un contexto social y político específico. El poder lograr de manera exitosa la adopción de programas de seguridad pública de un contexto nacional a otro depende de una serie de variables. Estas incluyen la voluntad política de las autoridades “adoptivas”, los factores sociales y políticos que contribuyeron al éxito de la experiencia en primer lugar y la capacidad de la policía para responder constructivamente a evaluaciones externas a medida que el programa evoluciona. Un ejemplo actual de este proceso es el esfuerzo por expandir la adopción de las Unidades de Policía Pacificadora (UPPs) establecidas en Río de Janeiro en 2008 e inspiradas en parte en las estrategias de reducción de violencia de Medellín, Colombia[1].

Una nueva estrategia para reducir la violencia

Cuando las UPPs fueron creadas en Río, se le dio mucha atención a nivel nacional e internacional a su potencial como modelo para reducir la violencia, tanto dentro como fuera de las “favelas” (asentamientos precarios), y como nuevo modelo de trabajo de la policía con la comunidad. No cabe duda que la celebración de la Copa Mundial en 2014 y de los Juegos Olímpicos de 2016 en Río no estuvo ausente de las motivaciones de los planificadores. El concepto original consistía en crear unidades de Policía Militar conformadas por miembros más jóvenes y con entrenamiento especializado, las cuales entrarían a “ocupar” favelas especificas después de operativos policiales masivos encaminados a rescatar a la comunidad y a expulsar a las bandas de narcotraficantes, bien sea mediante la detención o reubicación a otras zonas. Estas unidades especiales establecerían una presencia de 24 horas y proporcionarían un modelo policial centrado en proporcionar asistencia a la comunidad, replanteando así la imagen de una policía violenta, corrupta y militarista.

La primeras UPPs fueron establecidas en favelas de pequeño o mediano tamaño, donde el conflicto entre las bandas criminales era menos pronunciado y por lo tanto más fácil de controlar. La idea desde el inicio no era eliminar totalmente las drogas ilícitas en las favelas a través de la presencia de las UPPs; esto era considerado una meta poco realista. Más bien, la estrategia buscaba eliminar la violencia asociada con el tráfico de drogas y liberar las comunidades del control de narcotraficantes fuertemente armados y autoritarios.

Aunque no ausente de problemas, las primeras experiencias con las UPPs desde 2008 al 2011 fueron consideradas, en general, como una estrategia que valía la pena continuar. En los primeros años hubo una marcada reducción en los homicidios y delitos, y también un aumento en el valor de la propiedad y actividad económica, tanto dentro de las favelas donde habían sido implementadas como en las zonas circundantes. Desde entonces, las UPPs han aumentado a 38 unidades, y su personal se ha cuadruplicado a 9,500 en 2015. El aumento de la cantidad, sin embargo, no ha resultado en una mejora en la calidad. De hecho, en los últimos dos años las UPPs han tenido problemas graves en su intento por expandirse a las favelas más grandes, complicadas y violentas en Río. La mala conducta y violencia por parte de miembros de las UPPs, incluyendo el asesinato de habitantes de las favelas, han aumentado. A su vez, también ha incrementado el asesinato de policías de las UPPs a manos de narcotraficantes desplazados por la entrada de las UPPs[2]. En la primera semana de diciembre de 2015, tres policías de las UPPs murieron y dos fueron gravemente heridos mientras patrullaban áreas bajo disputa. En una entrevista reciente, el coronel Robson Rodrigues, el primer coordinador de las UPPs, reconoció el error en suponer que el “ocupar” las favelas iba necesariamente a “pacificar” las comunidades[3].

Tras un inicio exitoso, persistente los desafíos

El retroceso se puede atribuir a los intentos de “pacificar” los asentamientos más grandes y complicados.No obstante, una serie de evaluaciones sobre el modelo de las UPPs realizada en los últimos años por reconocidos investigadores de ciencias sociales apuntan a problemas de larga data[4]. En primer lugar, la formación proporcionada a los nuevos reclutas nunca fue suficiente para crear un nuevo paradigma de relaciones entre la policía y las comunidades que logrará cambiar la ideología y la práctica de la institución policial. Nuevos reclutas de las UPPs eran entrenados con los demás cadetes de la policía por seis meses, y luego recibían tan sólo dos semanas de capacitación en relaciones con la comunidad y derechos humanos.

En segundo lugar, incluso con el salario adicional que recibían, los policías de las UPPs consideraban que su trabajo era más de trabajador social que policial. A pesar del aumento salarial, las condiciones de trabajo de las UPPs dentro de las favelas eran precarias. La recepción de las UPPs de parte de las comunidades fue mixta. Habitantes mayores sintieron alivio por la ausencia de la autoridad arbitraria de los narcotraficantes, pero los adolescentes y jóvenes resentían lo que consideraban una postura autoritaria de la policía, que intentaba imponer sus normas morales y restricciones sobre la expresión cultural. La expansión de las operaciones de las UPPs se dio al mismo tiempo que Río y Brasil entraban en una recesión económica que implicó fuertes recortes presupuestarios, lo que afectó la mejora de las operaciones de las UPPs. Más problemático aún, la creación de las UPPs como unidades separadas y especializadas hizo poco para cambiar las prácticas de la institución de la policía militar en su conjunto. La violencia policial, particularmente la muerte de jóvenes afro-brasileros continúa afectando a las comunidades de bajos recursos de Río. Este conjunto de factores debe ser considerado durante cualquier intento de adaptar el modelo de las UPPs a otros contextos nacionales.

A principios de 2015, el coronel Robson Rodrigues asumió el cargo de segundo jefe de la Policía Militar, en un esfuerzo por desarrollar nuevos paradigmas para la formación, gestión y el uso de la fuerza de la policía para corregir las deficiencias de la institución en su conjunto. Por ejemplo, introdujo la noción de “policía de proximidad”, la cual comprendía el análisis, la evaluación y la supervisión de toda la Policía Militar, no sólo las UPPs. Reconociendo que las mejoras en las unidades de las UPPs sólo se lograrían en u
n contexto de cambios institucionales más profundos, Rodrigues también reconoció que la cultura militarizada que persiste en la institución todavía genera una enorme resistencia interna a cambios fundamentales. (Rodrigues luego se jubiló de la de la Policía Militar para hacer un doctorado en ciencias sociales[5].)

Programas sociales más sólidos claves para el éxito

Junto a los problemas en el lado policial del modelo, las UPPs también han sufrido retrocesos debido a las deficiencias en el aspecto social de los programas. Implícito en el modelo original estaba la idea que un nuevo conjunto de servicios sociales—salud, educación y capacitación laboral—llegaría a las favelas junto con la policía UPP para subsanar la carencia o mala calidad de servicios común en las favelas. [6] Desafortunadamente, los programas sociales de las UPPs o “UPP Social” nunca despegaron con furor, lo cual provocó muchas críticas de parte de la ciudadanía y de funcionarios de seguridad pública. Los factores detrás de la debilidad de la UPP Social apuntan a algunas de las deficiencias del modelo de las UPPs en su conjunto.

La UPP Social fue víctima de maniobras partidarias y de la falta de un compromiso real con los objetivos sociales del experimento al lograr el objetivo inmediato de reducción de la violencia. El conflicto entre bandas de narcotráfico y la policía se redujo significativamente, hubo menos muertes y heridos a causa de balas perdidas, y disminuyó la percepción generalizada de violencia. La responsabilidad de la implementación de la UPP Social fue transferida del estado de Río de Janeiro al municipio de Río tras la desarticulación de alianzas y coaliciones partidarias y luego que la distribución de las secretarías tomará prioridad sobre las políticas sociales que las agencias tenían que implementar. Mientras que la coordinación de las UPPs se dio siempre desde la Secretaría Nacional de Seguridad Pública (Secretaria Nacional de Segurança Pública, SENASP), la coordinación requerida para generar programas sociales integrales entre los funcionarios responsables de la educación, salud y capacitación fue mal administrada. La transferencia de la jurisdicción del estado al municipio resultó en una pérdida en la continuidad e institucionalización de las políticas, y en una reducción de los recursos disponibles[7].

Durante los siete años desde el inicio de la iniciativa de las UPPs, la constante creación de nuevos programas sociales con nuevos nombres, sólo para ser interrumpidos un par de años después, revela la naturaleza transitoria de las prioridades sociales de la iniciativa[8]. El cambio de imagen más reciente fue el lanzamiento de “Río + Social”, una colaboración entre el Instituto Pereira Passos y ONU-Hábitat, el cual fue lanzando como un esfuerzo del municipio de Río por eliminar la percepción de que los programas sociales se encuentran bajo el control de la SENASP. Las políticas sociales debían haber sido un componente crucial del modelo UPP, pero a medida que la imagen de la policía UPP se deterioró, el municipio de Río quiso establecer una identidad separada. Los críticos argumentan que el programa social en la actualidad es poco más que un servicio de información para coordinar los servicios existentes, en lugar de una iniciativa de programas sociales consolidada, institucionalizada e integrada para complementar las políticas de seguridad pública. Los resultados de las elecciones estatales y municipales de 2010, 2012 y 2014 se debieron en gran parte al percibido éxito de las UPPs en reducir los niveles de violencia. Al parecer, al electorado le importó poco la falta de éxito de la UPP Social.

Conclusiones

A medida que se acerca la celebración de los Juegos Olímpicos de 2016, las autoridades están preocupadas por poder controlar las favelas al norte de Río situadas cerca de lugares donde se llevarán a cabo varios eventos olímpicos y que ahora se consideran como unas de las zonas más violentas de la ciudad. Los narcotraficantes quienes fueron desplazados de las favelas “pacificadas” cuentan con nuevas bases de poder en estas zonas, lo cual representa un desafío para la policía de poder equilibrar entre el uso del modelo UPP y la necesidad de proporcionar seguridad a los atletas y turistas durante los Juegos[9]. Este recién dilema plantea interrogantes importantes sobre el uso de un modelo que selecciona ciertas áreas o comunidades para ser “pacificados”, mientras desplazada la criminalidad a regiones más remotas. ¿Podría tener éxito este modelo sin la implementación de un modelo integral de “policía de proximidad” que abarque toda la jurisdicción de la policía, en lugar de áreas seleccionadas por razones estratégicas o políticas?

La posibilidad de adoptar y adaptar el modelo UPP en otros países de la región requiere de un análisis profundo sobre los logros y las deficiencias del experimento y una reflexión sobre las lecciones que pueda arrojar la experiencia de Río. Entre la más sobresaliente es la necesidad de dar continuidad a las políticas con la presencia y participación de personal comprometido con las reformas de largo plazo. Igual de importante es la necesidad de considerar si los objetivos de un proyecto como el modelo de las UPPs son consistente con las políticas de la institución de seguridad en su conjunto. ¿Puede una estrategia policial de “proximidad” o “policía comunitaria” funcionar cuando la institución retiene ideologías y prácticas anticuadas y militaristas? Por último, reconociendo que la reducción de la delincuencia y la violencia requiere de esfuerzos integrados entre funcionarios de seguridad pública y profesionales del área de servicios sociales, ¿existe suficiente compromiso para implementar una estrategia integral y multisectorial para la prevención de la violencia?

 


[1]Hay una vasta literatura sobre las UPPs: libros, artículos y tesis de maestría y doctoral en la versión impresa y en línea. Los artículos e informes citados son los que tienen un interés particular para los puntos señalados en este artículo.

[2]Amnesty Internacional, Você matou meu filho: Homicídios Cometidos pela Policia Militar na Cidade do Rio de Janeiro, 2015, https://anistia.org.br/wp-content/uploads/2015/07/Voce-matou-meu-filho_Anistia-Internacional-2015.pdf.

[3]Paiva, Anabela, “A policia precisa investir em reconquistar a legitimidade”, Entrevista con Robson Rodrigues en Vozerio, 8 de enero de 2016, http://vozerio.org.br/A-policia-precisa-investir-em.

[4]Para más información ver: Ignacio Cano, Doriam Borges y Eduardo Ribeiro,Os Donos do Morro: Uma Avaliação Exploratória do Impacto das Unidades de Polícia Pacificadora no Rio de Janeiro, LAV/UERJ, 2012 y Leonarda Musumeci, “Eles nos detestam: Tropeços do Policiamento de Proximidade em Favelas: Resultados da Pesquisa ‘O Que Pensam os Policias,’ 2014,” CESeC, Boletim Segurança e Cidadania, #19, 2015.

[5]Paiva, Anabela, “A policia precisa investir em reconquistar a legitimidade”.

[6]Ricardo Henriques y Silvia Ramos, “UPPs Sociais: ações sociais para consolidar a pacificação”, Rio: A Hora da Virada, 2011.

[7]El autor desea agradecer a Pedro Strozenberg, Director Ejecutivo del Instituto de Estudios de la Religión (ISER) de Río de Janeiro por sus comentarios perceptivos sobre la UPP Social.

[8]Raquel Brum, Cabeça vazia é oficina do diabo” uma análise sobre o lugar da juventude no processo de ‘pacificação’ do Complexo do Andaraí/Grajaú, Tesis doctoral, Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Centro de Ciências Sociais, 2015.

[9]Lloyd Belton, “Rio Olympics: Prospects for Next Round of Favela Occupations”, Insight Crime, 2016, http://www.insightcrime.org/news-analysis/rio-olympics-prospects-for-next-round-favela-occupations.