MONITOR CENTROAMERICANO:

EVALUANDO EL NIVEL DE AVANCE

La región del triángulo norte de Centroamérica está enfrentando altos índices de violencia, corrupción e impunidad.

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Evaluando el nivel de avance en Centroamérica

A medida que Guatemala, El Salvador y Honduras luchan con altos niveles de violencia e inseguridad, corrupción sistémica e impunidad generalizada, es fundamental que encontremos formas de evaluar cómo las políticas y estrategias implementadas en la región están contribuyendo al fortalecimiento del Estado de derecho, mejorando la transparencia y la rendición de cuentas, y reduciendo la violencia y la inseguridad. Utilizando una serie de indicadores cuantitativos y cualitativos, el Monitor Centroamericano tiene como objetivo medir el nivel de avance o retroceso e identificar tendencias a lo largo del tiempo en ocho áreas clave directamente relevantes para el Estado de derecho y la seguridad, proporcionando así información crítica que puede informar las políticas e inversiones estratégicas en la región.
El Monitor es una iniciativa subregional desarrollada por la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), la Fundación Myrna Mack de Guatemala, el Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop) de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) de El Salvador y el Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS) de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH).
Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública

Áreas de progreso

Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
Áreas de progreso
1.

Desarrollo e implementación de un plan concreto

Durante el periodo 2014-2017, el Estado salvadoreño diseñó un andamiaje jurídico a través de la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo para asegurar la permanencia de la participación de elementos militares en la seguridad pública. La intervención de los elementos militares en tareas de seguridad pública, durante este periodo, se extralimita a la realización de patrullajes conjuntos con la policía; el estamento militar tuvo la facultad de desarrollar la planificación de operaciones y de brindar el control perimetral de centros educativos y penitenciarios. Existen importantes limitantes para realizar el sometimiento de la Fuerza Armada a una contraloría civil. Además, la autonomía que les proporciona la legislación que habilita su intervención en esta materia únicamente ha estado centrada en la ampliación de sus funciones y no en la fiscalización policial de sus actividades en materia de seguridad pública ni en la prevención de abusos durante su intervención.

Los datos oficiales del Ministerio de la Defensa Nacional (MDN) salvadoreño muestran que en el periodo 2014-2017 la cantidad de elementos militares asignados a tareas de seguridad pública registró un aumento del 75%, pasando de 7,900 en el año 2014 a 13,827 en el año 2017. En comparación con la Policía Nacional Civil, en este mismo periodo, se registró un decremento del 7.2% en el personal policial. Según el MDN, el personal militar fue asignado a tareas de seguridad pública en cerca de un 20% de los municipios del país. Los presupuestos votados del Ministerio de Hacienda muestran que los recursos destinados al Ministerio de la Defensa Nacional han tenido una reducción de $8,109,775, o 5.4%, durante el periodo 2014-2017. Los fondos no fueron desagregados para mostrar los montos recibidos por las Fuerzas Armadas o su participación en la seguridad pública. Sin embargo, el rubro de Gestión Operativa Institucional que engloba el mantenimiento de las unidades militares navales, aéreas y del ejército representa más del 90% de su presupuesto. Además, la información oficial disponible muestra que el presupuesto destinado a la Fuerza Armada en el país representa alrededor del 3% del Presupuesto General del Estado, o 0.6% del PIB, durante el periodo 2014-2017. Según la información oficial del Ministerio de Hacienda, los recursos destinados a las instituciones como el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), la Policía Nacional Civil (PNC) y la Corte Suprema de Justicia (CSJ) reportan montos superiores a los asignados al Ministerio de la Defensa Nacional. Sin embargo, resulta llamativo que el Ministerio de la Defensa registre un presupuesto acumulado de más de $585 millones de dólares durante el periodo 2014-2017 mientras que la Fiscalía General de la República (FGR) apenas alcanzó un presupuesto de $221,269,785 en el mismo periodo; es decir, la Fuerza Armada salvadoreña tuvo una asignación de $364,070,535 más que la FGR en un periodo en el que el país no está en guerra y pese a que esta última es la principal entidad encargada de realizar la investigación del delito en el país.
Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
Áreas de progreso
2.

Actuación de fuerzas militares

Datos del Ministerio de la Defensa Nacional muestran un total de 391 denuncias interpuestas en el MDN por violaciones a derechos humanos. El número de denuncias interpuestas incrementó durante los primeros tres años bajo estudio, de 43 en 2014 a 154 en 2016, antes de bajar a 78 en 2017. Por su parte, las entidades de contraloría externa como la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) muestran que la cantidad de denuncias interpuestas en esta instancia es mucho mayor. Según esta entidad, los datos muestran que, aunque existe una clara tendencia a la baja en la cantidad de denuncias interpuestas contra el MDN en conjunto, la PDDH registró un total de 867 durante el mismo periodo, y registró por lo menos 100 denuncias anuales. Los datos de las encuestas de opinión pública del Iudop muestran que entre un 40% y un 46% de la población salvadoreña mostraba alguna o mucha confianza en la Fuerza Armada. Se advierte que en el año 2017 hubo un descenso importante en la confianza pública otorgada a la FAES. En dicho año, cuatro de cada diez salvadoreños expresó tener alguna o mucha confianza en la FAES; esta variación representó una reducción de cerca de seis puntos porcentuales respecto a la proporción registrada en el año 2016. Además, las encuestas de opinión permiten evidenciar que la confianza otorgada por la ciudadanía a la PNC ha sido mucho menor que el nivel de confianza otorgado a la Fuerza Armada. Durante el periodo 2014-2017, en ninguno de los años la confianza pública otorgada a la PNC ha superado la alcanzada por la FAES. El gráfico a continuación muestra los resultados de confianza registrados por ambas entidades entre 2014 y 2017.
GLOSARIO

La Oficina de Washington para América Latina (WOLA), la Fundación Myrna Mack (FMM) de Guatemala, el Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop) de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) de El Salvador, el Instituto Universitario de Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS) de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) han desarrollado una serie de indicadores para examinar el nivel de avance o retroceso en Guatemala, El Salvador y Honduras en ocho áreas clave. Esta evaluación permitirá una aproximación del nivel de compromiso de los gobiernos centroamericanos y la eficacia de la cooperación internacional. Los indicadores incluyen una combinación de datos cuantitativos y análisis cualitativos para obtener una comprensión más profunda de los cambios que tienen lugar en cada país. Las fuentes de datos incluyen documentos y estadísticas oficiales, encuestas, entrevistas y revisiones de leyes y reglamentos existentes, los cuales se recopilarán sistemáticamente.

WOLA, la Fundación Myrna Mack, Iudop e IUDPAS desarrollaron estos indicadores en un proceso de meses que incluyó la revisión de estándares internacionales, consultas con expertos y el consenso entre todos los socios sobre los temas clave a tratar.

Nuestro objetivo es proporcionar un instrumento que pueda ayudar a identificar tendencias, avances, patrones y diferencias a lo interno de los tres países y entre los países de la región del triángulo norte de una manera que sea útil para
gestores de política, donantes, académicos, y el público en general.

1
Fortalecimiento de la capacidad e independencia de los sistemas de justicia

Capacidad de los sistemas de justicia: número de funcionarios en materia penal, cobertura geográfica, carga laboral, eficacia y confianza pública.

Independencia interna: existencia e implementación de un proceso de selección público, basado en el mérito, libre de influencia externa, un sistema de evaluación basado en resultados y un sistema disciplinario efectivo.

Independencia externa: Tamaño del presupuesto asignado al sector justicia e implementación de medidas de protección para operadores de justicia

2
Cooperación con comisiones contra la impunidad

Voluntad política y nivel de colaboración: Compromiso del Estado de colaborar y permitir el trabajo de la CICIG en Guatemala, la MACCIH en Honduras, y la CICIES en El Salvador expresado en el avance en casos emblemáticos, la aprobación de reformas legislativas y el apoyo institucional de y a las contrapartes nacionales que trabajan con estas comisiones.

3
Combate a la corrupción

Alcance y aplicación de legislación para combatir la corrupción: Tipificación de nuevos delitos en el código penal y la reforma de leyes que previenen la corrupción conforme a estándares internacionales.

Avances en la investigación penal: Número de casos de corrupción archivados, procesados, y resueltos, y el avance de casos emblemáticos.

Funcionamiento de organismos de control externos: Existencia y capacidad de organismos o agencias de control externos para el combate a la corrupción.

Percepción pública: Percepción de los niveles de corrupción en el país conforme los índices de Transparencia Internacional.

4
Reducción de la violencia y combate al crimen organizado

Fortalecimiento de capacidades: Existencia y funcionamiento de unidades especializadas contra el crimen organizado y crímenes violentos, la aplicación de métodos investigativos científicos y técnicos, y el funcionamiento de jueces y/o tribunales especializados y dedicados a la persecución del crimen organizado.

Avances en la investigación penal: Número de casos de crimen organizado y crímenes violentos archivados, procesados, y resueltos, y el avance de casos emblemáticos.

Reducción de criminalidad: Sentencias de homicidios, extorsiones y casos de redes criminales, y la reducción de crímenes violentos.

5
Fortalecimiento de cuerpos policiales civiles

Funcionamiento de carrera policial: Existencia y efectividad de mecanismos de ingreso y ascenso, procesos de formación y de sistemas disciplinarios, así como la estructura organizativa de la institución policial.

Asignación y uso de recursos presupuestarios: Asignación y ejecución efectiva presupuestaria y el porcentaje de recursos destinados al bienestar de los miembros de la policía civil.

Relaciones con la comunidad: La confianza de la ciudadanía en los cuerpos policiales, las relaciones con las comunidades, y con autoridades indígenas.

6
Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública

Desarrollo e implementación de un plan concreto: Diseño e implementación de un plan de acceso público y verificable con metas, cronogramas, actividades e indicadores claramente establecidos; derogación de normas jurídicas que autorizan participación de las fuerzas armadas en seguridad pública; y acceso a información sobre planilla y recursos asignados.

Actuación de fuerzas militares: Denuncias, acusaciones y sentencias de violaciones de derechos humanos perpetradas por miembros de las fuerzas armadas y nivel de confianza pública en las fuerzas armadas.

7
Protección de los derechos humanos

Investigación y sanción de violaciones a los derechos humanos: Existencia y funcionamiento de unidades de investigación especializadas; número de denuncias, acusaciones y sentencias; manejo de casos emblemáticos; y grado de colaboración de fuerzas de seguridad en las investigaciones.

Mecanismos de protección: Estructura y funcionamiento de mecanismos de protección para defensores(as) víctimas de ataques o violaciones de derechos humanos.

Discurso del odio: Análisis sobre ataques o campañas mediáticas de acoso o difamación dirigidas a defensores de derechos humanos.

8
Mejoramiento de transparencia

Transparencia del presupuesto y calidad del gasto público: Acceso a información pública sobre asignación presupuestaria y uso de fondos públicos para las carteras de seguridad, justicia y defensa.

Alcance y aplicación de ‘Ley de Acceso a Información Pública’: Tipo de información catalogada de acceso restringido o bajo reserva, gratuidad, periodo de reserva, disponibilidad y calidad de estadísticas en materia de seguridad y justicia, y solicitudes brindadas y denegadas.

Cumplimiento y divulgación de declaraciones patrimoniales de funcionarios públicos: Nivel de cumplimiento con normas sobre la declaración patrimonial de funcionarios públicos y el grado en que dichas declaraciones son públicamente accesibles.

METODOLOGÍA

El Monitor Centroamericano se basa en la premisa de que se necesitan datos e información precisos, objetivos y accesibles para el desarrollo de políticas e inciativas que puedan contribuir a la reducción de los altos niveles de violencia e inseguridad y el fortalecimiento del Estado de derecho y la gobernabilidad en un país democrático. Esto permitirá que los esfuerzos vayan más allá de las discusiones abstractas de reforma hacia medidas específicas de cambio.

El Monitor se basa en una serie de más de 100 indicadores cuantitativos y cualitativos que permiten un análisis de los éxitos o retrocesos en ocho áreas clave en Guatemala, El Salvador y Honduras. Más que una lista exhaustiva, los indicadores buscan identificar una forma de examinar y evaluar el nivel de avance de los tres países en el fortalecimiento del Estado de derecho, la construcción de instituciones democráticas, y la reducción de la violencia e inseguridad. Los indicadores buscan identificar los principales desafíos en cada una de las áreas seleccionadas y examinar cómo las instituciones están siendo fortalecidas (o no) con el tiempo. El Monitor utiliza información de diferentes fuentes, incluyendo documentos y estadísticas oficiales, encuestas, entrevistas, información de casos emblemáticos y análisis de leyes y regulaciones existentes.

Los indicadores se desarrollaron durante varios meses en un proceso que incluyó una revisión exhaustiva de estándares internacionales y consultas con expertos. Las ocho áreas analizadas por el Monitor incluyen:

  • 1. Fortalecimiento de la capacidad e independencia de los sistemas de justicia
  • 2. Cooperación con comisiones contra la impunidad
  • 3. Combate a la corrupción
  • 4. Reducción de la violencia y combate al crimen organizado
  • 5. Fortalecimiento de cuerpos policiales civiles
  • 6. Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
  • 7. Protección de los derechos humanos
  • 8. Mejoramiento de transparencia