Durante el período de 4 años examinado por el Monitor, las instituciones de justicia guatemaltecas, en mayor parte, ampliaron su alcance en todo el país. Abrieron nuevas oficinas y tribunales en áreas desatendidas, al mismo tiempo que aumentaron el número de jueces, fiscales y personal técnico. Sin embargo, todavía existía brechas significativas en la cobertura, especialmente en ciertas áreas rurales, y en algunos casos, hubo disminución en la cobertura que coincidió con una reducción en el personal. En promedio, había 6 jueces por cada 100,000 personas en el país, muy por debajo del promedio nacional global de 17. Aunque se evidenciaron algunas mejoras, la alta carga de trabajo continúo rebasando las capacidades de los fiscales, defensores públicos, expertos forenses, y personal de tribunales. En promedio, en 2017, a los fiscales del Ministerio Público se les asignaron 170 casos por año; a los expertos forenses 664 casos anuales; a los defensores públicos 119 casos por año; y a los jueces se les asignó un promedio de casi 430 por año, de acuerdo con los datos recibidos.

Los procesos de selección de candidatos para altos cargos en el sistema de justicia, (fiscal general, magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de Apelaciones y otros tribunales de igual categoría), fueron altamente vulnerables a la influencia externa y otras formas de manipulación. A pesar del progreso en crear un proceso más transparente en línea con estándares internacionales, las elecciones se han vuelto hiper politizadas y se han adherido a intereses especiales. Los decanos de las facultades de derecho representan a la mayoría de las personas que sirven en las comisiones de postulación para estos puestos. Esto ha dado lugar a la creación de universidades con facultades de derecho falsas para obtener acceso al proceso. Debido a que las comisiones de postulación responsables cuentan con un alto grado de discreción en sus decisiones, esto compromete la independencia y la integridad de los procesos de selección de las autoridades judiciales más importantes del país. A pesar de que las leyes que rigen estos procesos de selección son detalladas y no demasiado amplias, contienen lagunas que complican los esfuerzos para implementar un proceso de selección independiente y basado en el mérito de los y las candidatos. Los datos en general muestran una baja tasa de investigación y sanción de operadores de justicia acusados de infracciones, a pesar de las importantes medidas adoptadas para mejorar los sistemas disciplinarios y de evaluación. El Ministerio Público demostró un nivel relativamente mayor de capacidad para llevar a cabo los procedimientos disciplinarios contra fiscales y otros empleados durante el período del informe. Las otras instituciones mostraron poca capacidad para hacerlo; poco menos del 14 % de las quejas relativas a jueces y magistrados dieron lugar a una audiencia. 

Un mecanismo vital para garantizar la independencia judicial es la adecuada asignación presupuestaria para que el sistema de justicia pueda cumplir con sus obligaciones y actuar con imparcialidad. De las cuatro entidades que constituyen el foco de este informe, les fue asignado en promedio un poco más del 5% del presupuesto nacional, asignándosele al INACIF y al IDPP una partida mucho menor al 1%. En general, a las cuatro entidades les fue asignado un monto menor a lo solicitado; con la excepción del Ministerio Público, al cual se le asignó un presupuesto relativamente mayor al solicitado en el 2017. Acrónimos: MP - Ministerio Público, Guatemala   IDPP - Instituto de Defensa Pública Penal

La aprobación de leyes clave con el apoyo de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) desde el 2009, y en particular las impulsadas en el 2016 y 2017 sobre la Carrera Judicial evidencian la cooperación que hubo de parte del Legislativo en ciertos periodos. No obstante, durante el periodo bajo estudio se identificaron importantes reformas que quedaron pendientes por falta de consenso y cooperación del Congreso de Guatemala, entre las cuales: reformas a la Ley en Materia de Antejuicio, la Ley de Amparo, exhibición personal y de constitucionalidad y a la Constitución en materia de justicia.

Durante el periodo de análisis se dieron importantes reformas para cooperar con los esfuerzos de la CICIG, entre las cuales, la aplicación de los Juzgados de Mayor Riesgo en el Organismo Judicial, reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público, y la designación de equipos policiales para colaborar en investigaciones y operativos apoyados por la CICIG.

La tensión entre el Organismo Ejecutivo y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), como consecuencia de la investigación de familiares del entonces presidente de Guatemala, desencadenó una serie de acciones que frenaron en buena medida la continuidad del trabajo de la Comisión y la lucha contra la corrupción, representando un debilitamiento del Estado de Derecho.

Transparencia Internacional (TI) trabaja anualmente en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), en el cual se clasifica a los países según el grado de corrupción que se percibe como existente entre los funcionarios públicos y políticos. Para ello se usa una escala entre 0 y 100, siendo 0 lo que se percibe como altamente corrupto y 100 ausencia de corrupción. En dicho IPC Guatemala fue ubicada en los puestos que se señalan a continuación, durante 2014 a 2017:  Guatemala bajó 7 posiciones en comparación con 2016 (y se constituyó como uno de los países más corruptos en América Latina). Según TI, los 10 países percibidos como más corruptos tienen la característica de estar en guerra o en crisis económica. Guatemala sin tener estas características se está acercando peligrosamente a integrar dicha lista.

Si bien se han hecho modificaciones importantes a la legislación interna de Guatemala para mejorar la capacidad de investigación, persecución penal y juzgamiento de los casos de corrupción (La ley contra la delincuencia organizada, la ley contra el lavado de dinero y otros activos, la ley de extinción de dominio, entre otras), aún existen disposiciones legales que deben ser objeto de reforma. Esto se ve claro en los casos de nepotismo o de conflicto de interés, a efecto de estar en consonancia con los compromisos y la legislación internacional en materia de anticorrupción que el Estado de Guatemala ha suscrito.

En el MP, además de la creación de la Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI)- la contraparte principal de CICIG- la creación de la Unidad de Métodos Especiales (UME) y la Dirección de Análisis Criminal (DAC) han sido claves para la investigación de casos complejos de corrupción a gran escala.  Aún existen importantes oportunidades de mejora para el sistema de justicia, particularmente en el Organismo Judicial en las instancias de mayor riesgo, en el cual se tramitan muchos de los casos de corrupción a gran escala. La complejidad de estos casos, en virtud de la magnitud de las organizaciones y redes criminales juzgadas, demandan una revisión de las condiciones logísticas y de la normativa procesal penal. En tal sentido, se considera oportuno aumentar y mejorar la selección, inducción y capacitación continua de quienes trabajan en casos de esa naturaleza; establecer un modelo de gestión judicial adecuado para el juzgamiento de la criminalidad organizada; mejorar la infraestructura; e implementar un mayor uso de tecnología. Asimismo, es necesario que quienes ejercen la judicatura realicen un filtro apegado a Derecho, a modo de reducir las tácticas de litigio malicioso y la prolongación de los procesos en detrimento de la tutela judicial efectiva. 

Es imperativo que entidades de control, como la Contraloría General de Cuentas (CGC), fortalezcan sus mecanismos de prevención. Deben generar una cultura de buen manejo de recursos públicos que permita la ejecución pronta, efectiva, con calidad y transparencia. La intervención de dicha Institución, no solo debe ocurrir de manera reactiva; claro está, que su actuación debe darse en el marco de apego a derecho.

Durante el periodo de estudio se hicieron esfuerzos loables desde las instituciones del sector justicia y hubo reformas legislativas para fortalecer la normativa interna y hacerla más acorde a la normativa internacional como también importantes reformas institucionales. En el Ministerio Público se dieron avances cualitativos derivados del fortalecimiento de la unidad de análisis, la implementación de un nuevo modelo de gestión fiscal, el uso de interceptaciones telefónicas, entre otras herramientas, lo que contribuyó a la desarticulación de numerosas estructuras criminales a nivel nacional.

El Ministerio Público cuenta con varias fiscalías y unidades especializadas para atender la investigación y persecución penal de actividades de violencia o delincuencia organizada. Entre estas se encuentran las fiscalías especializadas contra el crimen organizado, narcoactividad, lavado de dinero u otros activos, extorsión, trata de personas, secuestro, delitos contra la vida, y delito de femicidio entre otras. El MP denegó la información solicitada  en relación a la cantidad de personal asignada a estas fiscalías. Los datos presupuestarios dan cuenta que, de estas fiscalías y unidades especializadas que proporcionaron datos, recibieron 8.4 por ciento del total asignado al MP durante el periodo bajo estudio. Además, la tendencia fue al aumento anual en el presupuesto asignado, a excepción de las fiscalías de crimen organizado y narcoactividad que sufrieron una disminución en 2015 y la de lavado de dinero en 2015 y 2017.



Para cumplir mejor con sus funciones, el Organismo Judicial ha implementado órganos penales especializados como los que conocen de mayor riesgo, delitos de femicidio y violencia contra la mujer, y delitos de la ley contra la violencia sexual, explotación y trata de personas. Los juzgados y tribunales de mayor riesgo han sido clave para el combate a la violencia y el crimen organizado más requieren todavía de espacios físicos y personal adecuado. En el caso de femicidio y violencia contra la mujer, los juzgados y tribunales de femicidio existen en el 50% de los departamentos del país. No obstante, las mujeres del área rural aún no se benefician de su protección y reparación ya que no logran acceder a la jurisdicción especializada y en algunos departamentos estos órganos están conformados en su totalidad por hombres.

Los cambios impulsados en el MP para mejorar la eficacia y efectividad fiscal lograron importantes avances en la persecución penal estratégica, incrementado la capacidad operativa de procesos de investigación. Así, durante el periodo 2015-2016 se lograron desarticular 93 estructuras, con un total de 716 integrantes.

La brecha entre la realidad del fenómeno de la violencia contra la mujer y las condenas aún es bastante dispar. En 2017, al menos 57 de cada 10,000 mujeres fueron agraviadas por femicidio y otras formas de violencia contra la mujer. Solo en ese año, de los hombres que fueron sindicados por el MP, solo 3% fueron sentenciados por el OJ.



La misma brecha se dio entre los casos ingresados y el número de sentencias registrados por las fiscalías especializadas. Cabe señalar que no todos los casos ingresados logran ser judicializados y llegar a sentencia en el mismo año. En otros casos, por diversas circunstancias casos pueden ser archivados o sobreseídos o resueltos por otras vías que no impliquen llegar a debate oral y público. En otros casos, la complejidad del delito resulta en una prolongación de la investigación. No obstante los avances en el MP están estrechamente relacionados con los avances que puedan darse en el funcionamiento del OJ, lo cual incide también en la pronta resolución de los casos que ingresan.

La Ley de la Policía Nacional Civil (Decreto 11-97) establece los requisitos mínimos para el ingreso y ascenso de miembros de la policía. No obstante, Guatemala, carece de una Ley de Carrera Policial que regule debidamente y de manera transparente los mecanismos de selección, formación y control de gestión del funcionario policial. De 2014 a 2017, el tamaño del cuerpo policial incrementó de 33,075 en 2014 a 39,376 en el 2017. Esta cifra equivale a una tasa de 209.2 por 100,000 habitantes en 2014 y 232.6 por 100,000 habitantes en 2017. Como mínimo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) recomienda que debe haber 300 por cada 100,000 habitantes. El incremento sostenido de agentes policiales permitió a la institución brindar una mejor cobertura y presencia policial. Sin embargo, los datos recopilados revelan que persiste una enorme brecha de género y étnica a lo interno de la institución. En promedio, las mujeres policías representaron 13.9% de la Policía Nacional Civil (PNC), mientras que los hombres policías conformaron el 86.1%. De las 5,005 mujeres policiales (promedio anual) el 98.4% pertenecían a la escala básica. A su vez, sólo un 26.0% de las 6,804 personas que se graduaron de la escala básica de la Academia policial provenían de pueblos indígenas. En el caso de la Escuela de Oficiales, esta cifra fue 33.3%. En total, se iniciaron 4,967 procedimientos disciplinarios por denuncias durante los cuatro años bajo estudio. Del total, aproximadamente el 90.6% de los procedimientos fueron en contra de hombres policías y 9.4% contra mujeres policías; la mayoría (93.1%) de la escala básica. De los 1,433 procesos disciplinarios iniciados de oficio, es decir iniciados por parte de una autoridad de la institución al tener indicio de la comisión de un hecho o infracción, el 94.8%, fueron en contra de mujeres policías. Esta variación drástica sugiere que los procedimientos disciplinarios iniciados de oficio pueden estar siendo empleados para castigar indebidamente u obstaculizar el avance de la carrera de las mujeres policías.

El Ministerio de la Defensa Nacional denegó gran parte de las solicitudes de información pública para analizar el tamaño del Ejército y su participación en la seguridad pública. La falta de transparencia en esta área resulta preocupante ya que, la solicitud fue para información básica y no contempló información que podría arriesgar la seguridad nacional de ninguna manera. La denegatoria no sólo imposibilita el análisis comprensivo de las Fuerzas Armadas y su participación en la función policial interna, sino también representa una tendencia de opacidad alarmante para la auditoría social y la rendición de cuentas por posibles violaciones a derechos humanos por dicha institución en el ejercicio de la función policial.

A partir del 2000, sucesivos gobiernos y el Congreso de la República citaron la inseguridad ciudadana como motivo para promulgar acuerdos y leyes otorgando nuevamente la participación del Ejército en tareas policiales, en plena violación de los Acuerdos de Paz. En total se adoptaron 7 acuerdos y decretos, los cuales permitieron su participación en el combate al crimen organizado y la delincuencia común, la vigilancia de perímetros de centros de detención preventiva, prisiones y centros de rehabilitación, entre otros; el mantenimiento del orden y la seguridad dentro de cárceles y centros penitenciarios; y el perseguimiento y detención de reos prófugos y la custodia de reclusos. Además, establecieron fuerzas combinadas entre el Ejército y la PNC y consolidaron mecanismos de coordinación del Ministerio de la Defensa Nacional en todos los asuntos en materia de seguridad interior y exterior.

De 2014 a 2017, el Ejército recibió una asignación presupuestaria anual promedio de Q. 70,444,267.50 (US $9.1 millones) para cubrir la participación del Ejército en tareas de seguridad pública. El monto asignado subió cada año, aumentando 3.2% entre 2014 y 2015, 5.6% entre 2015 y 2016 y 4.6% entre 2016 y 2017. Según fuentes consultadas, una fuerte crítica en su momentos fue que, los gastos que el Ministerio de la Defensa Nacional hacía en materia de seguridad eran pagados por el Ministerio de Gobernación.


A finales de 2016, ante un creciente rechazo social a la militarización de la función policial interna y bajo el liderazgo del entonces Ministro de Gobernación, se anunció el “Plan de Operativización del retiro gradual del Ejército de Guatemala en tareas de Seguridad Ciudadana”. Dicho plan buscaba retirar completamente las Fuerzas Armadas de las funciones policiales en tres fases distintas antes del cierre de 2017. A pesar de unos avances en su ejecución, como la reducción de las Fuerzas Armadas (de 30 zonas a 11) y el retiro de unos 2,100 efectivos, no se logró cumplir con su cronograma inicial, y se anticipó un retiro final para marzo de 2018.

Según la Institución del Procurador de los Derechos Humanos (PDH), entre 2014 y 2017, se recibió un total de 172 denuncias por presuntas violaciones a los derechos humanos por parte del Ejército, un promedio de 43 denuncias por año. Cabe destacar que estas cifras sólo representan las denuncias recibidas por la PDH y omiten los casos no reportados o no denunciados, así que el número verdadero de violaciones a derechos humanos probablemente es mucho más alto. Analizando el nivel de confianza pública en el Ejército, encuestas públicas entre 2015 y 2017 (datos no disponibles para 2014) demuestran pocos cambios entre 2015 y 2016. En 2015, 42.8% de la población indicó tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas, y 54.4% tenía poca o ninguna. En 2016, 44.6% reportó tener mucha o algo de confianza, y 52.6% tenía poca o ninguna. Sin embargo, en 2017 se nota una marcada pérdida de confianza en comparación con los años anteriores, con 35.4% reportando tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas y 62.7% con poca o ninguna. Se nota otra tendencia importante al desagregar los datos por sexo. En los tres años bajo análisis, consta que los hombres reportaron tener más confianza en las Fuerzas Armadas que las mujeres. Por ejemplo, en 2017, 42.2% de los hombres y 29.4% de las mujeres reportaron tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas, una brecha evidente en cada año.

Entre 2014-2017, la Unidad de Protección a Defensoras y Defensores de Derechos Humanos, Guatemala (UDEFEGUA), organización de la sociedad civil, registró un total de 2,062 agresiones en contra de personas defensoras, incluyendo 529 casos de intimidación y 131 amenazas (en persona, escritas y telefónicas). Además, la organización registró un incremento preocupante en la totalidad de muertes violentas; 7 asesinatos en 2014; 12 en 2015; 14 en 2016; y 52 en 2017. En la mayoría de asesinatos, UDEFEGUA da cuenta que fueron producto de una violencia continua en contra de la persona defensora y que no fueron abordados adecuadamente por las instituciones estatales. Durante el periodo del 2014-2017, la Fiscalía de Derechos Humanos, fiscalía especializada para ejercer la acción y persecución penal en los delitos en contra de los derechos humanos, fue fortalecida hasta quedar integrada en siete unidades fiscales.  A pesar que Guatemala cuenta con la institucionalidad para investigar y sancionar violaciones a los derechos humanos, persiste un alto nivel de impunidad en los procesos penales por violaciones cometidas contra personas defensoras de derechos humanos y periodistas.

Tras varias acciones de la sociedad civil, en 2016, bajo el liderazgo de COPREDEH (Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos), se inició el proceso de desarrollo de la política pública para proteger defensores de derechos humanos y establecer coordinación entre instituciones del Estado, según lo establecido en la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). El proceso continuó durante el 2017, dando inicio con la primera de cinco fases previstas para el desarrollo de la política y la cual incluyó discusiones de la propuesta con organizaciones de la sociedad civil y entidades del Estado, con el acompañamiento de la PDH y la OACNUDH. Para finales de ese año, el Estado de Guatemala todavía no había aprobado la referida política.

No obstante estar pendiente la aprobación de la referida política, durante el periodo examinado, Guatemala contaba con espacios interinstitucionales para el intercambio de información y análisis y con un sistema de protección para personas que enfrentan situaciones de riesgo- entre ellas personas defensoras de derechos humanos.

En cuanto a espacios de coordinación interinstitucional, cabe señalar a la Instancia de Análisis de Patrones y Ataques contra Defensores de Derechos Humanos, una unidad temporal creada en 2008 mediante Acuerdo Ministerial No. 103-2008 para el análisis de patrones de ataques contra personas defensoras de derechos humanos y la identificación de acciones para la protección y reacción rápida. En las reuniones de la Instancia participan el Ministerio de Gobernación, la Dirección de Investigación Criminal de la PNC, el Ministerio Público, dos organizaciones de derechos humanos, una organización de cooperación internacional, así como la PDH y la OACHUDH en calidad de observadores.

La Instancia ha sido un espacio útil para la coordinación y solicitudes de respuestas rápidas para atender a situaciones de riesgo. No obstante, expertos señalaron que la capacidad de análisis de tendencias y patrones de ataques requería ser fortalecida. A su vez, el espacio enfrentó serios problemas entre 2016 y 2017, al haberse vencido el Acuerdo Ministerial a inicios del 2016.

En Guatemala, como parte de los mecanismos para desmotivar y deslegitimar la defensa de los derechos humanos, además de la criminalización, se emprenden campañas de persecución, hostigamiento, amenazas y discurso de odio en contra de personas defensoras de derechos humanos a través de las redes sociales. Entre 2014-2017, UDEFEGUA registró 428 casos de criminalización contra personas defensoras, incluyendo 74 detenciones ilegales, 104 detenciones judiciales, 106 detenciones arbitrarias y 244 casos de difamación.  Las instituciones del sistema de justicia, deben asumir los mecanismos y medidas internas que permitan monitorear, identificar y evitar los casos de criminalización de personas defensoras de derechos humanos, basadas en acusaciones espurias y sin fundamento. Se debe tomar en cuenta que una acción de esta naturaleza conlleva para las personas defensoras un daño evidente, hacia su seguridad, su dignidad, libertad, integridad y, desafortunadamente, también para su vida.

Es un dato positivo que, entre 2014 y 2017, más del 90% de las solicitudes realizadas a los sujetos obligados fueron resueltas de manera favorable; procediendo a hacer entrega de la información pública requerida, lo cual fortalece la transparencia y la rendición de cuentas. No obstante, la mayoría de las solicitudes (85%) se registraron en el departamento de Guatemala, donde la capital está ubicada. Esta enorme brecha limita gravemente el derecho de la ciudadanía a ser informados y a los sujetos obligados a rendir cuentas acerca del uso de los recursos públicos. Entre las instituciones de seguridad, defensa y justicia examinadas en el estudio, el Organismo Judicial mantuvo, entre  2014 y 2017, un porcentaje superior al 98.8% de resoluciones favorables, procediendo a la entrega de la información requerida, seguido por el Ministerio Público. Por su parte, el Ministerio de Gobernación y el Ministerio de la Defensa Nacional se mantuvieron por debajo del 67% de respuestas positivas. Estos porcentajes, sin embargo, no son indicativos de la calidad de la información proporcionada.

Aunque todas las instituciones que administran fondos públicos están obligadas por ley a contar con un portal de acceso a la información pública, Guatemala no contó con un portal único de transparencia durante el periodo 2014 a 2017. Por otra parte, las instituciones de seguridad y defensa incluidas en el estudio, no cumplieron plenamente con las obligaciones establecidas por la ley de acceso a la información pública. Este fue el caso particularmente de los portales de transparencia del Ministerio de Gobernación y Ministerio de la Defensa.

Si bien Guatemala requiere que todo funcionario público presente una declaración patrimonial como requisito para el ejercicio del cargo o empleo, la Contraloría General de Cuentas ha demostrado una falta de capacidad para realizar un cotejo efectivo de la información declarada al ingreso y salida del cargo o corroborar la veracidad de la información. Ante las limitaciones, se debería considerar priorizar aquellos puestos en los que se establezca mayor riesgo de incurrir en prácticas ilícitas relacionadas con el enriquecimiento ilícito, tráfico de influencias y conflicto de intereses. Por otra parte, se debe considerar adoptar las reformas legislativas necesarias para permitir la publicidad de las declaraciones patrimoniales juradas.