Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
MONITOR CENTROAMERICANO:
EVALUANDO EL NIVEL DE AVANCE
La región del triángulo norte de Centroamérica está enfrentando altos índices de violencia, corrupción e impunidad.
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Evaluando el nivel de avance en Centroamérica
A medida que Guatemala, El Salvador y Honduras luchan con altos niveles de violencia e inseguridad, corrupción sistémica e impunidad generalizada, es fundamental que encontremos formas de evaluar cómo las políticas y estrategias implementadas en la región están contribuyendo al fortalecimiento del Estado de derecho, mejorando la transparencia y la rendición de cuentas, y reduciendo la violencia y la inseguridad. Utilizando una serie de indicadores cuantitativos y cualitativos, el Monitor Centroamericano tiene como objetivo medir el nivel de avance o retroceso e identificar tendencias a lo largo del tiempo en ocho áreas clave directamente relevantes para el Estado de derecho y la seguridad, proporcionando así información crítica que puede informar las políticas e inversiones estratégicas en la región.
El Monitor es una iniciativa subregional desarrollada por la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), la Fundación Myrna Mack de Guatemala, el Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop) de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) de El Salvador y el Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS) de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH).
Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
Áreas de progreso
1.
Desarrollo e implementación de un plan concreto
El Ministerio de la Defensa Nacional denegó gran parte de las solicitudes de información pública para analizar el tamaño del Ejército y su participación en la seguridad pública. La falta de transparencia en esta área resulta preocupante ya que, la solicitud fue para información básica y no contempló información que podría arriesgar la seguridad nacional de ninguna manera. La denegatoria no sólo imposibilita el análisis comprensivo de las Fuerzas Armadas y su participación en la función policial interna, sino también representa una tendencia de opacidad alarmante para la auditoría social y la rendición de cuentas por posibles violaciones a derechos humanos por dicha institución en el ejercicio de la función policial.
A partir del 2000, sucesivos gobiernos y el Congreso de la República citaron la inseguridad ciudadana como motivo para promulgar acuerdos y leyes otorgando nuevamente la participación del Ejército en tareas policiales, en plena violación de los Acuerdos de Paz. En total se adoptaron 7 acuerdos y decretos, los cuales permitieron su participación en el combate al crimen organizado y la delincuencia común, la vigilancia de perímetros de centros de detención preventiva, prisiones y centros de rehabilitación, entre otros; el mantenimiento del orden y la seguridad dentro de cárceles y centros penitenciarios; y el perseguimiento y detención de reos prófugos y la custodia de reclusos. Además, establecieron fuerzas combinadas entre el Ejército y la PNC y consolidaron mecanismos de coordinación del Ministerio de la Defensa Nacional en todos los asuntos en materia de seguridad interior y exterior.
De 2014 a 2017, el Ejército recibió una asignación presupuestaria anual promedio de Q. 70,444,267.50 (US $9.1 millones) para cubrir la participación del Ejército en tareas de seguridad pública. El monto asignado subió cada año, aumentando 3.2% entre 2014 y 2015, 5.6% entre 2015 y 2016 y 4.6% entre 2016 y 2017. Según fuentes consultadas, una fuerte crítica en su momentos fue que, los gastos que el Ministerio de la Defensa Nacional hacía en materia de seguridad eran pagados por el Ministerio de Gobernación.
A finales de 2016, ante un creciente rechazo social a la militarización de la función policial interna y bajo el liderazgo del entonces Ministro de Gobernación, se anunció el “Plan de Operativización del retiro gradual del Ejército de Guatemala en tareas de Seguridad Ciudadana”. Dicho plan buscaba retirar completamente las Fuerzas Armadas de las funciones policiales en tres fases distintas antes del cierre de 2017. A pesar de unos avances en su ejecución, como la reducción de las Fuerzas Armadas (de 30 zonas a 11) y el retiro de unos 2,100 efectivos, no se logró cumplir con su cronograma inicial, y se anticipó un retiro final para marzo de 2018.
A partir del 2000, sucesivos gobiernos y el Congreso de la República citaron la inseguridad ciudadana como motivo para promulgar acuerdos y leyes otorgando nuevamente la participación del Ejército en tareas policiales, en plena violación de los Acuerdos de Paz. En total se adoptaron 7 acuerdos y decretos, los cuales permitieron su participación en el combate al crimen organizado y la delincuencia común, la vigilancia de perímetros de centros de detención preventiva, prisiones y centros de rehabilitación, entre otros; el mantenimiento del orden y la seguridad dentro de cárceles y centros penitenciarios; y el perseguimiento y detención de reos prófugos y la custodia de reclusos. Además, establecieron fuerzas combinadas entre el Ejército y la PNC y consolidaron mecanismos de coordinación del Ministerio de la Defensa Nacional en todos los asuntos en materia de seguridad interior y exterior.
De 2014 a 2017, el Ejército recibió una asignación presupuestaria anual promedio de Q. 70,444,267.50 (US $9.1 millones) para cubrir la participación del Ejército en tareas de seguridad pública. El monto asignado subió cada año, aumentando 3.2% entre 2014 y 2015, 5.6% entre 2015 y 2016 y 4.6% entre 2016 y 2017. Según fuentes consultadas, una fuerte crítica en su momentos fue que, los gastos que el Ministerio de la Defensa Nacional hacía en materia de seguridad eran pagados por el Ministerio de Gobernación.
A finales de 2016, ante un creciente rechazo social a la militarización de la función policial interna y bajo el liderazgo del entonces Ministro de Gobernación, se anunció el “Plan de Operativización del retiro gradual del Ejército de Guatemala en tareas de Seguridad Ciudadana”. Dicho plan buscaba retirar completamente las Fuerzas Armadas de las funciones policiales en tres fases distintas antes del cierre de 2017. A pesar de unos avances en su ejecución, como la reducción de las Fuerzas Armadas (de 30 zonas a 11) y el retiro de unos 2,100 efectivos, no se logró cumplir con su cronograma inicial, y se anticipó un retiro final para marzo de 2018.
Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
Áreas de progreso
2.
Actuación de las Fuerzas Armadas
Según la Institución del Procurador de los Derechos Humanos (PDH), entre 2014 y 2017, se recibió un total de 172 denuncias por presuntas violaciones a los derechos humanos por parte del Ejército, un promedio de 43 denuncias por año. Cabe destacar que estas cifras sólo representan las denuncias recibidas por la PDH y omiten los casos no reportados o no denunciados, así que el número verdadero de violaciones a derechos humanos probablemente es mucho más alto.
Analizando el nivel de confianza pública en el Ejército, encuestas públicas entre 2015 y 2017 (datos no disponibles para 2014) demuestran pocos cambios entre 2015 y 2016. En 2015, 42.8% de la población indicó tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas, y 54.4% tenía poca o ninguna. En 2016, 44.6% reportó tener mucha o algo de confianza, y 52.6% tenía poca o ninguna. Sin embargo, en 2017 se nota una marcada pérdida de confianza en comparación con los años anteriores, con 35.4% reportando tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas y 62.7% con poca o ninguna. Se nota otra tendencia importante al desagregar los datos por sexo. En los tres años bajo análisis, consta que los hombres reportaron tener más confianza en las Fuerzas Armadas que las mujeres. Por ejemplo, en 2017, 42.2% de los hombres y 29.4% de las mujeres reportaron tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas, una brecha evidente en cada año.
Analizando el nivel de confianza pública en el Ejército, encuestas públicas entre 2015 y 2017 (datos no disponibles para 2014) demuestran pocos cambios entre 2015 y 2016. En 2015, 42.8% de la población indicó tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas, y 54.4% tenía poca o ninguna. En 2016, 44.6% reportó tener mucha o algo de confianza, y 52.6% tenía poca o ninguna. Sin embargo, en 2017 se nota una marcada pérdida de confianza en comparación con los años anteriores, con 35.4% reportando tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas y 62.7% con poca o ninguna. Se nota otra tendencia importante al desagregar los datos por sexo. En los tres años bajo análisis, consta que los hombres reportaron tener más confianza en las Fuerzas Armadas que las mujeres. Por ejemplo, en 2017, 42.2% de los hombres y 29.4% de las mujeres reportaron tener mucha o algo de confianza en las Fuerzas Armadas, una brecha evidente en cada año.
GLOSARIO
La Oficina de Washington para América Latina (WOLA), la Fundación Myrna Mack (FMM) de Guatemala, el Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop) de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) de El Salvador, el Instituto Universitario de Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS) de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) han desarrollado una serie de indicadores para examinar el nivel de avance o retroceso en Guatemala, El Salvador y Honduras en ocho áreas clave. Esta evaluación permitirá una aproximación del nivel de compromiso de los gobiernos centroamericanos y la eficacia de la cooperación internacional. Los indicadores incluyen una combinación de datos cuantitativos y análisis cualitativos para obtener una comprensión más profunda de los cambios que tienen lugar en cada país. Las fuentes de datos incluyen documentos y estadísticas oficiales, encuestas, entrevistas y revisiones de leyes y reglamentos existentes, los cuales se recopilarán sistemáticamente.
WOLA, la Fundación Myrna Mack, Iudop e IUDPAS desarrollaron estos indicadores en un proceso de meses que incluyó la revisión de estándares internacionales, consultas con expertos y el consenso entre todos los socios sobre los temas clave a tratar.
Nuestro objetivo es proporcionar un instrumento que pueda ayudar a identificar tendencias, avances, patrones y diferencias a lo interno de los tres países y entre los países de la región del triángulo norte de una manera que sea útil para
gestores de política, donantes, académicos, y el público en general.
1
Fortalecimiento de la capacidad e independencia de los sistemas de justicia
Capacidad de los sistemas de justicia: número de funcionarios en materia penal, cobertura geográfica, carga laboral, eficacia y confianza pública.
Independencia interna: existencia e implementación de un proceso de selección público, basado en el mérito, libre de influencia externa, un sistema de evaluación basado en resultados y un sistema disciplinario efectivo.
Independencia externa: Tamaño del presupuesto asignado al sector justicia e implementación de medidas de protección para operadores de justicia
2
Cooperación con comisiones contra la impunidad
Voluntad política y nivel de colaboración: Compromiso del Estado de colaborar y permitir el trabajo de la CICIG en Guatemala, la MACCIH en Honduras, y la CICIES en El Salvador expresado en el avance en casos emblemáticos, la aprobación de reformas legislativas y el apoyo institucional de y a las contrapartes nacionales que trabajan con estas comisiones.
3
Combate a la corrupción
Alcance y aplicación de legislación para combatir la corrupción: Tipificación de nuevos delitos en el código penal y la reforma de leyes que previenen la corrupción conforme a estándares internacionales.
Avances en la investigación penal: Número de casos de corrupción archivados, procesados, y resueltos, y el avance de casos emblemáticos.
Funcionamiento de organismos de control externos: Existencia y capacidad de organismos o agencias de control externos para el combate a la corrupción.
Percepción pública: Percepción de los niveles de corrupción en el país conforme los índices de Transparencia Internacional.
4
Reducción de la violencia y combate al crimen organizado
Fortalecimiento de capacidades: Existencia y funcionamiento de unidades especializadas contra el crimen organizado y crímenes violentos, la aplicación de métodos investigativos científicos y técnicos, y el funcionamiento de jueces y/o tribunales especializados y dedicados a la persecución del crimen organizado.
Avances en la investigación penal: Número de casos de crimen organizado y crímenes violentos archivados, procesados, y resueltos, y el avance de casos emblemáticos.
Reducción de criminalidad: Sentencias de homicidios, extorsiones y casos de redes criminales, y la reducción de crímenes violentos.
5
Fortalecimiento de cuerpos policiales civiles
Funcionamiento de carrera policial: Existencia y efectividad de mecanismos de ingreso y ascenso, procesos de formación y de sistemas disciplinarios, así como la estructura organizativa de la institución policial.
Asignación y uso de recursos presupuestarios: Asignación y ejecución efectiva presupuestaria y el porcentaje de recursos destinados al bienestar de los miembros de la policía civil.
Relaciones con la comunidad: La confianza de la ciudadanía en los cuerpos policiales, las relaciones con las comunidades, y con autoridades indígenas.
6
Limitación del papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública
Desarrollo e implementación de un plan concreto: Diseño e implementación de un plan de acceso público y verificable con metas, cronogramas, actividades e indicadores claramente establecidos; derogación de normas jurídicas que autorizan participación de las fuerzas armadas en seguridad pública; y acceso a información sobre planilla y recursos asignados.
Actuación de fuerzas militares: Denuncias, acusaciones y sentencias de violaciones de derechos humanos perpetradas por miembros de las fuerzas armadas y nivel de confianza pública en las fuerzas armadas.
7
Protección de los derechos humanos
Investigación y sanción de violaciones a los derechos humanos: Existencia y funcionamiento de unidades de investigación especializadas; número de denuncias, acusaciones y sentencias; manejo de casos emblemáticos; y grado de colaboración de fuerzas de seguridad en las investigaciones.
Mecanismos de protección: Estructura y funcionamiento de mecanismos de protección para defensores(as) víctimas de ataques o violaciones de derechos humanos.
Discurso del odio: Análisis sobre ataques o campañas mediáticas de acoso o difamación dirigidas a defensores de derechos humanos.
8
Mejoramiento de transparencia
Transparencia del presupuesto y calidad del gasto público: Acceso a información pública sobre asignación presupuestaria y uso de fondos públicos para las carteras de seguridad, justicia y defensa.
Alcance y aplicación de ‘Ley de Acceso a Información Pública’: Tipo de información catalogada de acceso restringido o bajo reserva, gratuidad, periodo de reserva, disponibilidad y calidad de estadísticas en materia de seguridad y justicia, y solicitudes brindadas y denegadas.
Cumplimiento y divulgación de declaraciones patrimoniales de funcionarios públicos: Nivel de cumplimiento con normas sobre la declaración patrimonial de funcionarios públicos y el grado en que dichas declaraciones son públicamente accesibles.
METODOLOGÍA
El Monitor Centroamericano se basa en la premisa de que se necesitan datos e información precisos, objetivos y accesibles para el desarrollo de políticas e inciativas que puedan contribuir a la reducción de los altos niveles de violencia e inseguridad y el fortalecimiento del Estado de derecho y la gobernabilidad en un país democrático. Esto permitirá que los esfuerzos vayan más allá de las discusiones abstractas de reforma hacia medidas específicas de cambio.
El Monitor se basa en una serie de más de 100 indicadores cuantitativos y cualitativos que permiten un análisis de los éxitos o retrocesos en ocho áreas clave en Guatemala, El Salvador y Honduras. Más que una lista exhaustiva, los indicadores buscan identificar una forma de examinar y evaluar el nivel de avance de los tres países en el fortalecimiento del Estado de derecho, la construcción de instituciones democráticas, y la reducción de la violencia e inseguridad. Los indicadores buscan identificar los principales desafíos en cada una de las áreas seleccionadas y examinar cómo las instituciones están siendo fortalecidas (o no) con el tiempo. El Monitor utiliza información de diferentes fuentes, incluyendo documentos y estadísticas oficiales, encuestas, entrevistas, información de casos emblemáticos y análisis de leyes y regulaciones existentes.
Los indicadores se desarrollaron durante varios meses en un proceso que incluyó una revisión exhaustiva de estándares internacionales y consultas con expertos. Las ocho áreas analizadas por el Monitor incluyen: