19 Mar 2008 | Noticias

La Iniciativa Mérida y la seguridad ciudadana en México y Centroamérica

 

·     WOLA no espera que el Plan Mérida, por sí solo, logre una reducción de los flujos de droga hacia los Estados Unidos. La Iniciativa debiera de ser juzgada en función a si contribuye o no a fortalecer las instituciones civiles de seguridad pública en México y Centroamérica.

·     No es evidente si existen objetivos claramente establecidos e indicadores de éxito para el paquete de asistencia. El Congreso de Estados Unidos no debería financiar una segunda fase del plan de 500 millones de dólares hasta que se establezcan mecanismos claros para medir el éxito de la primera fase. Esto es cierto tanto para México como para América Central.

Mexico

·     El Plan Mérida, aunque en principio es digno de mérito, no ofrece suficiente apoyo para una reforma policial y judicial a largo plazo en México y carece de medidas de rendición de cuentas; el apoyo continuo a la participación de las fuerzas armadas mexicanas en tareas antinarcóticos no va a contribuir al fortalecimiento de las instituciones civiles de seguridad pública ni a garantizar el respeto por los derechos humanos.

·     El plan no ofrece ningún avance en la tarea crucial de reducir la demanda de drogas en los Estados Unidos ni en abordar el contrabando de armas de los Estados Unidos hacia México.

México enfrenta un serio y creciente problema de violencia, gran parte producto del crecimiento del tráfico ilegal de drogas. Sin embargo, tanto el narcotráfico como la violencia y corrupción asociada a él, no son problemas únicamente de México. La demanda en los Estados Unidos impulsa el narcotráfico y el fácil acceso a armas en los Estados Unidos ha contribuido a exacerbar la violencia asociada a las drogas en México, donde oficiales calculan que el 90 por ciento de las armas de fuego confiscadas provienen del norte de la frontera. Dada esta realidad, los Estados Unidos deben aceptar y reconocer su responsabilidad compartida en ayudar a su vecino México a superar los problemas de la violencia del narcotráfico.  

En octubre de 2007 la administración Bush anunció un paquete de ayuda conocido como el Plan Mérida cuyo objetivo es asistir a México a lidiar con su crisis de seguridad con 500 millones de dólares en equipamiento, entrenamiento y otras formas de asistencia. La Administración envió el paquete al Congreso como parte de la iniciativa suplementaria de gastos de emergencia. En febrero de 2008, la Administración pidió unos  450 millones adicionales para asistencia antinarcóticos bajo el Plan Mérida para el año fiscal 2009 antes de que se hubiese votado sobre el primer año del paquete.

La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA, por sus cifras en inglés) fomenta los derechos humanos, la democracia y la justicia social en Latinoamérica, y ha investigado diversos temas de seguridad en la región desde una perspectiva de derechos humanos por más de 30 años. WOLA en principio apoya la idea de una mayor asistencia estadounidense para responder a los problemas de inseguridad ciudadana en México. Hay aspectos del Plan Mérida que podrían ayudar a México a enfrentar el desafío de vivir al lado del mayor consumidor de drogas del mundo.

Al mismo tiempo, tenemos serias inquietudes sobre aspectos clave de la propuesta y de lo que aparenta ser el pensamiento subyacente en ella. Juzgando por la solicitud de financiamiento de la administración Bush, el Plan Mérida considera el narcotráfico casi exclusivamente como un tema de aplicación de la ley — equipando a la policía y a las unidades militares para luchar contra narcotraficantes, midiendo el éxito en términos de la cantidad de droga que logran impedir ingresar a los Estados Unidos y del número de narcotraficantes arrestados –, y contiene poco apoyo para reformas institucionales de largo plazo de la policía y el sistema de justicia en México. Es más, no ofrece ningún avance en la tarea crucial de reducir la demanda de droga en los Estados Unidos. Financiamiento para este aspecto debiera de ser incluido en el pedido de presupuesto suplementario, el cual puede incluir tanto consignaciones para operaciones domésticas como extranjeras. El plan tampoco ofrece mayores esfuerzos para reducir el flujo de armas de fuego contrabandeadas desde los Estados Unidos a México.

Quizás más preocupante es el hecho que el Plan contiene pocos mecanismos de supervisión y rendición de cuentas. Hay pocos mecanismos para evaluar el impacto sobre los derechos humanos del equipamiento y entrenamiento militar y policial proporcionado a través del plan, una preocupación central dado que las unidades de seguridad mexicanas involucradas en la lucha contra el narcotráfico han sido acusadas de serios abusos a los derechos humanos. Asimismo, el paquete no incluye indicadores para medir la efectividad a largo plazo del equipo y el entrenamiento provisto a las instituciones de seguridad mexicanas, y no proporciona mecanismos para asegurar que los equipos están siendo utilizados exclusivamente para los objetivos establecidos en el paquete de asistencia. No es evidente si se han establecido objetivos e indicadores claramente definidos para este paquete de ayuda de tres años. WOLA considera que dichos indicadores deberían medir avances en aspectos concretos de la reforma policial; el paquete ni siquiera propone medidas de éxito en base a sus propios términos, tales como el número de aprehensiones, incautaciones o reducción en la oferta de drogas.

Cinco meses después del anuncio del paquete de ayuda, ciertos aspectos clave aún no han sido hechos públicos. Dada la experiencia estadounidense con el despilfarro de recursos y los sobornos en la Guerra en Irak, y la propia historia de corrupción Mexicana, la falta de transparencia para una suma tan grande de asistencia debería, por sí sola, hacer reflexionar a los miembros del Congreso.

El debate público en Estados Unidos sobre el potencial impacto del Plan Mérida se ha enfocado en ayudar a México responder a la capacidad de fuerza de los narcotraficantes y en reducir la cantidad de drogas ilícitas ingresando a los Estados Unidos por la frontera.  No obstante, la experiencia demuestra que ante una continua demanda de drogas en los Estados Unidos, el cierre de rutas identificadas para el trasiego de drogas solo conlleva al surgimiento de nuevas rutas. Por lo cual, WOLA no espera que el plan logre una reducción considerable del flujo de narcóticos a los Estados Unidos, y no consideramos que debe de ser juzgado en función a ello.

WOLA considera que el éxito de la Iniciativa debe de ser juzgado en función de su contribución al abordaje de las debilidades estructurales del sistema de seguridad pública que han permitido que la violencia en México se descontrole y que han ayudado a justificar la creciente participación de las Fuerzas Armadas mexicanas en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado. México requiere de soluciones de largo plazo a sus problemas de narcotráfico, y no victorias tácticas simples y de corto plazo. Dichas soluciones de largo plazo dependen del fortalecimiento y de mecanismos para la rendición de cuentas de las instituciones civiles – la policía, los fiscales y el sistema judicial. Estos son desafíos difíciles que requieren de un compromiso a largo plazo, de un plan claro, y de la voluntad política de los niveles más altos del Estado. En cuanto a la policía, las soluciones requieren de un enfoque no sólo en
la creación de unidades especiales para la investigación criminal e investigación de la violencia del narcotráfico, sino también de un enfoque en una reforma institucional profunda y en el fortalecimiento de la policía, para que las unidades especializadas funcionen como parte de una fuerza policial debidamente administrada, honesta y eficiente.  Asimismo, es imperativo fortalecer los mecanismos de control internos y externos de la policía mexicana, lo cual facilitaría la identificación de oficiales corruptos y la sanción de abusos a los derechos humanos.

Aunque la existencia de fiscales u policías eficientes y una reforma judicial deberían formar parte de una estrategia integral contra el crimen, no son los únicos elementos. Para ser exitosa, una estrategia tiene que incluir un enfoque  significativo en la prevención, incluyendo programas de prevención primaria que traten el tema de la violencia doméstica y aumenten la asistencia escolar; programas de prevención secundaria e intervención, incluyendo programas para después de la escuela y programas para la juventud en riesgo o involucrada en el crimen; y programas que enseñen una forma de vida alternativa, incluyendo programas de creación de empleo y de desarrollo rural.

El papel de los Estados Unidos debiera de consistir en apoyar y complementar un plan claramente definido por el gobierno mexicano para fortalecer las instituciones de seguridad pública. Si bien el gobierno de Calderón ha anunciado distintas propuestas para reformar las instituciones de seguridad pública mexicanas, se está avanzando a un ritmo extremadamente lento. No es claro específicamente cómo el apoyo, los equipos y el entrenamiento ofrecido por los Estados Unidos a través del Plan Mérida van a complementar y apoyar la estrategia de seguridad pública del gobierno mexicano. Tenemos serios cuestionamientos sobre la efectividad de cualquier programa para apoyar a México que no detalle claramente cómo este encaja en una estrategia integral de seguridad del gobierno mexicano.

Otros programas de asistencia estadounidense a México debieran de ser evaluados para cerciorarse que complementan el Plan Mérida. Los programas de desarrollo financiados a través del proceso regular de consignaciones extranjeras debieran de complementar la Iniciativa Mérida mediante el apoyo a programas de prevención de violencia, desarrollo rural y de programas de creación de empleo.

Hay mucho que no sabemos sobre el Plan Mérida. Pero su componente mexicano aparenta no cumplir con los estándares descritos anteriormente. Hay pocas razones para creer que, de acuerdo a su formulación actual, el plan va a abordar la reforma institucional de la policía. Tampoco es claro que México tenga su propio plan de reforma integral de las instituciones de la seguridad pública que el paquete norteamericano prevé complementar y apoyar. También está por verse si el gobierno mexicano tiene la voluntad o la capacidad para adaptar sus estructuras de seguridad civil – policía, fiscales, el sistema judicial- a la escala del problema.

Dadas estas preocupaciones sobre el Plan Mérida – el énfasis en el equipamiento, la falta de transparencia, la confusión sobre los objetivos del plan y cómo lograrlos, la incertidumbre sobre la voluntad del gobierno mexicano para implementar reformas estructurales- el Congreso norteamericano debería solicitarle a la administración Bush revisar el ítem suplementario de $ 500 millones de dólares solicitados para México, para poder abordar dichos problemas previa la aprobación del paquete. El Congreso debería posponer la consideración de los 450 millones de dólares adicionales propuestos para la segunda pase del paquete para el año fiscal 2009, considerando que el próximo año habrá información sobre la efectividad del paquete de ayuda suplementario original.

Centroamérica

·     La violencia en Centroamérica adopta una multiplicidad de formas, no sólo las pandillas juveniles; realidad que no se ve adecuadamente reflejada en el Plan Mérida.

·     El componente centroamericano del Plan Mérida presta poca atención y poco financiamiento para la prevención de la violencia juvenil.

·     El plan ofrece poco apoyo a reformas integrales y estructurales de las fuerzas policiales centroamericanas, enfatizando las unidades especiales sin un análisis exhaustivo de las necesidades de la policía.

Centroamérica enfrenta problemas de crimen y violencia que en la superficie se asemejan a los mexicanos pero que en realidad difieren de manera crítica. El crimen violento en América Central varía desde la violencia doméstica y la violencia callejera, a las pandillas juveniles, el crimen organizado y el narcotráfico. Las pandillas juveniles son la cara más visible del crimen en Centroamérica, y tienden a estar más desarrolladas y ser más violentas que en México. No obstante, estudios recientes sobre las pandillas muestran que, contrario a informes periodísticos, las pandillas no son la única -ni siquiera la más importante- fuente de violencia en la región centroamericana. Por esta razón, un programa integral para abordar la seguridad ciudadana en América Central debiera de tratar con el problema de las pandillas pero también debiera considerar el abanico más amplio de violencia y criminalidad que aflige a ésta región. El contrabando y otras formas de crimen organizado, como también el narcotráfico, son problemas importantes que no pueden ser ignorados. Los problemas de narcotráfico pueden agravarse si el gobierno mexicano reduce las operaciones de narcotráfico en México, ya que los narcotraficantes podrían virar más operaciones hacia Centroamérica.

La administración Bush pidió en octubre de 2007 50 millones de dólares en la iniciativa suplementaria de gastos de emergencia para Centroamérica. En febrero de 2008, solicitó unos 100 millones de dólares adicionales en la ley de Operaciones de Consignaciones Extranjeras para el año fiscal 2009. Antes de que el Congreso apruebe este financiamiento, WOLA considera que los legisladores debieran reconsiderar detenidamente si la iniciativa aborda apropiadamente todo el abanico de amenazas a la seguridad ciudadana en la región o si en cambio enfoca los esfuerzos únicamente en la problemática de las pandillas al tiempo que deja a un lado el abordaje de los otros tipos de actividad criminal. Asimismo, el Congreso debería examinar el balance entre la prevención y la aplicación de la ley de los programas anti-pandillas de los gobiernos centroamericanos y de los programas de financiamiento de Estados Unidos.  En cuanto a la aplicación de la ley, debiera evaluarse también si los gobiernos de América Central tienen o no la voluntad política y el compromiso a largo plazo para realizar una reforma policial.

Para ser exitosos, los programas para combatir la violencia juvenil y las pandillas, deben de ser integrales –es decir, deben abordar todos los aspectos del problema, no solo la aplicación de la ley – y enfocarse en la prevención, la intervención, las prácticas policiales, y la rehabilitación. Un programa que únicamente atiende temas concernientes a la aplicación de la ley, incluso el establecer prácticas policiales inteligentes y efectivas, siempre será incompleto e ineficiente. Existe alguna evidencia que el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) ha tomado algunos pasos para delinear un plan más integral. El apoyo estadounidense para los programas anti-pandillas centroamericanos a través del Plan Mérida debiera de apoyar programas integrales y globales que presenten un ba
lance adecuado entre la prevención y la aplicación de la ley.

La experiencia de los departamentos policiales de varias ciudades estadounidenses y de otros lugares en el abordaje de pandillas ha creado un rico cuerpo de mejores prácticas policiales que podrían formar la base de esfuerzos efectivos contra las pandillas en América Central. Existen medidas que claramente pueden y debieran de ser tomadas en cuenta para fortalecer la habilidad de la policía para responder a la violencia juvenil de manera puntual y efectivamente. Algunas de las propuestas del Plan Mérida ofrecen entrenamiento, asistencia técnica y equipamiento que podrían ser útiles a las fuerzas policiales centroamericanas para afrontar más efectivamente la violencia juvenil.

Pero la experiencia sugiere que las unidades especializadas (ya sean unidades de investigación criminal, antinarcóticos o anti-pandillas) son fácilmente socavadas o sobornadas si no son establecidas dentro de un contexto de un proceso de una reforma institucional más amplio. El Plan Mérida necesita tener este hecho en cuenta. Notablemente, la parte centroamericana del Plan Mérida no ofrece ningún apoyo para inspectorías generales, unidades de asuntos interiores, centros de quejas ciudadanas o otras estructuras para el control interno o externo.

Reformas institucionales integrales de los sectores policiales y de justicia requieren tiempo y compromiso político de parte de los gobiernos de América Central. Los gobiernos debieran de contar con un análisis claro de lo que se necesita para llevar a cabo una reforma institucional y un plan integral sobre como avanzar dicho proceso. Los Estados Unidos debieran de apoyar y complementar este plan, en vez de apoyar reformas parciales que no son sostenibles en el largo plazo. Un plan regional para Centroamérica merecedor del apoyo estadounidense en el contexto del Plan Mérida debiera de lidiar con el crimen y la violencia, incluyendo la violencia juvenil, a través de un enfoque en la prevención y en el apoyo a reformas institucionales de la policía, fiscalías y del sistema judicial.

El componente centroamericano de la Iniciativa aparenta cumplir con algunos de estos estándares, pero no con todos. SICA ha comenzado a desarrollar un plan integral que pone énfasis en la prevención. La asistencia estadounidense aparenta responder a la solicitud del SICA, aunque hay todavía insuficiente énfasis en la prevención, con sólo el 10 por ciento del paquete de ayuda norteamericano destinado al apoyo de esfuerzos relacionados a la prevención. Recomendablemente, el paquete también incluye esfuerzos para tratar el tema del contrabando de armas.

Algunos aspectos específicos de la asistencia policial sin duda serán de gran ayuda, pero los programas de policías absorben un monto desproporcionado de los recursos y no aparentan apoyar o complementar un plan claro de reforma institucional de la policía. De hecho, más del 20 por ciento de la asistencia para América Central está dirigida a equipamiento aún no especificado, comunicaciones y entrenamiento de las fuerzas policiales centroamericanas; no se ha desarrollado aún una propuesta específica. A pesar de que ciertos estudios recientes sugieren que la policía centroamericana tiene poca o ninguna habilidad para proteger escenas de crimen o manejar evidencias, el plan no incluye programas de capacitación sobre el manejo de evidencias (en contraposición al programa de México). Asimismo, tampoco incluye apoyo para desarrollar programas de protección de testigos, a pesar de la clara necesidad de éstos, y no hay apoyo para el desarrollo de la capacidad investigativa de crímenes financieros o de lavado de dinero, a pesar de la importancia de ello para la investigación del crimen transnacional y organizado.

WOLA considera que el Congreso estadounidense debe revisar cuidadosamente y modificar la sección correspondiente a Centroamérica del Plan Mérida antes de aprobarla. Para ser efectivo en reducir la violencia, el plan debería fomentar un enfoque mucho más amplio sobre las diferentes formas de criminalidad y amenazas a la seguridad ciudadana actualmente afectado a la región, y no limitar la asistencia norteamericana únicamente al problema de las pandillas juveniles. En cuanto al abordaje de las pandillas juveniles, los Estados Unidos deberían aumentar el financiamiento para programas de prevención. Asimismo, deberían realizar una evaluación cuidadosa de las necesidades integrales para el entrenamiento policial y el fortalecimiento de las instituciones antes de comprometerse con programas específicos de entrenamiento y equipamiento.

Para información adicional incluyendo el presupuesto y su desglose por líneas presupuestarias, por favor véase: 

·      The Merida Initiative: “Guns, Drugs and Friends” Minority Staff Report to Senate Committee on Foreign Relations, Diciembre 2007.

·      “Déjà vu. La política antidrogas en la relación México-Estados Unidos”,  por Laurie Freeman, Foreign Affairs en Español, Enero- Marzo 2008.

·      “No todo lo que es oro brilla / No todo lo que brilla es oro”, por Joel Fyke and Maureen Meyer, Foreign Affairs en Español, Enero-Marzo 2008.