La práctica estadounidense, vigente desde hace décadas, de juzgar y castigar a otros estados por un supuesto desempeño deficiente en la lucha contra las drogas mediante la “descertificación” es una herramienta de política exterior anticuada, tosca y contraproducente que ya no debería existir. La Casa Blanca no debe recurrir a la descertificación para castigar al pueblo de Colombia, una nación socia de larga data que ha sido el mayor productor mundial de cocaína desde la década de 1990 y que hoy enfrenta crecientes desafíos de seguridad. (Colombia no es una fuente significativa de fentanilo, metanfetaminas ni otras drogas sintéticas).
Aunque el gobierno de Gustavo Petro no ha logrado cumplir sus propios objetivos en materia de seguridad y gobernanza —incluidos los resultados contra la producción ilícita de drogas—, esto se debe más a una gestión deficiente y a fallas de liderazgo que a la mala fe o a algún interés en beneficiar a los narcotraficantes. Un castigo unilateral por parte de Estados Unidos, que implique cortar la ayuda y el crédito, agravaría el daño en un momento sensible, dificultando aún más el logro de los objetivos estadounidenses en Colombia.
¿Qué es la “certificación”?
Para mediados de septiembre, es posible que la administración Trump “descertifique” a Colombia por “incumplir de manera demostrable” sus obligaciones en materia de lucha contra las drogas. Sería la primera vez que una administración estadounidense descertifica a Colombia desde 1997. Desde entonces, entre los países de América Latina y el Caribe, las administraciones estadounidenses solo han aplicado este castigo a Bolivia y Venezuela, que, a diferencia de Colombia, no mantienen relaciones cordiales con Washington. (Guatemala y Haití fueron brevemente descertificados a principios de los 2000, pero la Casa Blanca eximió las sanciones).
La Sección 490 de la Ley de Asistencia Exterior, aprobada en 1987 y enmendada en 2002, establece un proceso anual en el que el presidente debe enumerar todos los principales países de origen y tránsito de drogas ilícitas, y luego seleccionar cuáles deben enfrentar sanciones por “incumplir de manera demostrable” con las “obligaciones internacionales”. Esas sanciones, que la Casa Blanca puede eximir, incluyen un recorte del 50 por ciento en la asistencia estadounidense y un voto automático en contra de préstamos, créditos y otras formas de apoyo de los bancos multilaterales de desarrollo.
La última vez que Colombia fue descertificada, en 1996 y 1997, el presidente de entonces, Ernesto Samper, enfrentaba acusaciones creíbles de haber recibido fondos ilícitos para su campaña provenientes de narcotraficantes. En 2017, durante el primer año del primer mandato de Donald Trump, la declaración de certificación de Trump señaló que había “considerado seriamente” descertificar al gobierno de Juan Manuel Santos debido al aumento en la producción de coca, la planta utilizada para elaborar cocaína. En ese momento, diplomáticos de alto nivel se movilizaron para disuadir a Trump de dar un paso que habría puesto en riesgo gran parte de la cooperación con el principal receptor de ayuda estadounidense en el hemisferio.
El daño de una descertificación
WOLA insta firmemente a la administración Trump a no descertificar a Colombia en 2025. Una descertificación perjudicaría directamente al pueblo colombiano y reduciría la capacidad del gobierno colombiano de protegerlo frente a grupos criminales e insurgentes violentos. También dificultaría mucho más que el gobierno de Estados Unidos pueda avanzar en otros intereses en el tercer país más poblado de América Latina.
Si la Casa Blanca no exime las sanciones, nuevos recortes a la asistencia estadounidense llevarían la ayuda a Colombia a sus niveles más bajos en décadas—probablemente desde la década de 1980. Ello causaría un daño significativo a las prioridades humanitarias y de desarrollo, así como a los objetivos de Estados Unidos de ayudar a Colombia a aumentar la presencia del Estado en las zonas rurales, reducir la impunidad e implementar el Acuerdo de Paz de 2016. Los recortes serían tan profundos que también afectarían la cooperación militar, reduciendo el intercambio con oficiales colombianos y privando a las fuerzas de seguridad del país de los recursos necesarios para mantener su equipo envejecido.
El impacto de cualquier recorte adicional a la ayuda, sin embargo, se ve atenuado por los ya devastadores recortes a la asistencia exterior de la administración Trump. A comienzos de este año, los congelamientos y revisiones de ayuda por parte de la Casa Blanca ya habían provocado fuertes recortes en la asistencia a toda América Latina, con efectos especialmente graves en Colombia. Aunque WOLA no cuenta con cifras exactas en dólares, lo que hemos observado de contratos cancelados y entregas de ayuda suspendidas nos lleva a estimar una reducción de al menos tres cuartas partes en la asistencia a Colombia en 2025, en comparación con los niveles de años anteriores.
Tras un promedio en el siglo XXI de más de 550 millones de dólares anuales en asistencia, nos sorprendería saber que la ayuda a Colombia supere significativamente los 100 millones de dólares este año. Gran parte del daño a la relación de cooperación ya está hecho, pero una descertificación lo agravaría aún más.
El impacto de un voto automático en contra de Estados Unidos en los bancos multilaterales de desarrollo es más difícil de medir. La participación de voto de Estados Unidos en el Banco Mundial (15,8 por ciento) y en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 30 por ciento) es significativa, aunque no otorga poder de veto sobre los proyectos ordinarios, que requieren mayoría simple para su aprobación. Aun así, la Cámara de Comercio Colombo-Estadounidense ha estimado que la reducción en la liquidez disponible podría oscilar “entre 431 millones y 517 millones de dólares anuales en el peor de los escenarios.”
Aunque no está claro cuánta “pérdida de prestigio” podría sufrir Colombia por la desaprobación pública de una administración tan ideológicamente extrema y dispuesta a recurrir al uso ilícito de la fuerza letal como la de Trump, los efectos colaterales de una descertificación podrían ser igualmente perjudiciales. María Claudia Lacouture, expresidenta de largo tiempo de AmCham Colombia, señaló —según informó Cambio— que una descertificación podría afectar indirectamente al turismo, con pérdidas de hasta 1.000 millones de dólares en ingresos. También podría encarecer el financiamiento externo y desalentar nuevas inversiones: “De acuerdo con los cálculos de la organización, bajo sanciones intermedias, el costo de financiamiento podría aumentar entre un 8 y un 10 por ciento, lo que encarecería la deuda del país.”
Además de perjudicar a la gran mayoría del pueblo colombiano, que no tiene nada que ver con el narcotráfico, una descertificación también representaría un golpe autoinfligido a los propios objetivos de política de Estados Unidos. La última vez que el gobierno estadounidense descertificó a Colombia, a mediados de la década de 1990, se demostró el carácter contraproducente de esta “herramienta.”
La asistencia estadounidense—ya fuera a las fuerzas militares y policiales, o destinada a objetivos de desarrollo y fortalecimiento del Estado de derecho—fue recortada o congelada, al igual que otras formas de cooperación. Esto ocurrió en un momento crucial para Colombia: una época en la que, tras el colapso de los carteles de Medellín y Cali, grupos guerrilleros y paramilitares asumieron el control de gran parte del narcotráfico, lo que los enriqueció rápidamente.
A medida que estos actores violentos ganaban poder y territorio, secuestrando y masacrando a decenas de miles de personas, el proceso de descertificación dejó a la administración Clinton en parte marginada por sus propias decisiones. La administración concluyó que la única manera de mantener el flujo de ayuda militar y policial era recurrir a medidas de emergencia poco utilizadas de la Ley de Asistencia Exterior (retiros de emergencia y lo que se conoce como una dispensa de la “Sección 614”).
En 2017, William Brownfield, entonces subsecretario de Estado para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Cumplimiento de la Ley y exembajador en Colombia, luchó para evitar que la Casa Blanca descertificara a Colombia. En octubre de ese año, tras retirarse, declaró al diario El Tiempo: “Descertificar a Colombia habría sido un error fundamental, contraproducente, falso y muy estúpido. Absurdo, una ofensa, un insulto a los cientos de colombianos que han dado su vida… No cabe duda de que este tema —el crecimiento de los cultivos ilícitos— es serio, pero la solución no es señalar con el dedo y criticar al otro gobierno, como se ha hecho, sino que ambos trabajen juntos para encontrar soluciones.”
La dinámica sigue siendo la misma hoy. Funcionarios de seguridad colombianos que, como Brownfield, respaldan políticas de “mano dura contra las drogas” continúan instando a la administración Trump a no dar este paso. Señalando que Colombia “es quizás el país con la mayor cantidad de muertes,» el ministro de Defensa, el general retirado Pedro Sánchez, afirmó el 6 de septiembre que una descertificación “beneficiaría a los narcotraficantes y sería una derrota para las naciones y sus alianzas internacionales.” Un exdirector de la Policía Nacional, el general William Salamanca, advirtió el 9 de septiembre: “Si Colombia es descertificada, los ganadores serán los grupos al margen de la ley, los que atacan con drones a los militares en el Cauca, los que asesinan a líderes sociales que se oponen a la siembra de cultivos ilícitos, o los que explotan a los campesinos para secuestrar a uniformados y mantenerlos vivos en cautiverio.”
Los recortes de ayuda y las sanciones económicas golpearán a la parte legal de la economía colombiana, mientras dejan casi intactos los negocios ilícitos. Eso generará nuevos incentivos para participar en la economía de la cocaína. “Colombia sufrirá más si le quitamos la certificación, porque habrá más desempleados, y entonces los narcotraficantes y criminales tendrán más gente dispuesta a trabajar para ellos,” señaló el senador Rubén Gallego (D-Arizona) durante una visita al país en agosto. “El mayor peligro de una certificación es que castigamos a las personas equivocadas.”
La terminación de programas de ayuda y cooperación ya ha dificultado las operaciones del Estado en zonas de conflicto insuficientemente gobernadas donde se cultiva coca y se produce cocaína. También ha acercado a Colombia a la órbita de potencias rivales y antidemocráticas como China. Es de esperar que una descertificación acelere este proceso.
El desempeño de Colombia
Desde que asumió el poder en agosto de 2022, el gobierno de Gustavo Petro —la primera administración de centroizquierda en generaciones, si no en toda la historia del país— ha mostrado retrocesos en las mediciones tradicionales de producción y tránsito de drogas. Lamentablemente, esto forma parte de un patrón más amplio de deficiencias administrativas derivadas de la combinación de un presidente con un estilo retórico de “ir por la libre” y funcionarios con experiencia limitada en la gestión pública.
Este decepcionante resultado obedece a fallas de gestión y liderazgo, no a una falta de voluntad política. No existe ninguna evidencia de que el actual gobierno colombiano, en sus niveles más altos, colabore con narcotraficantes. Castigar a Colombia y cortar vínculos mediante la descertificación, entonces, carece de sentido: sólo agravaría la disfunción administrativa existente. Por el contrario, el camino a seguir debería consistir en un esfuerzo conjunto para enfrentar estos desafíos institucionales, con el objetivo compartido de reducir todas las expresiones del crimen organizado, no solo el narcotráfico.
El gobierno de Petro ha planteado objetivos loables tanto en materia de seguridad como de política de drogas, y el gobierno de Estados Unidos comparte la mayoría de ellos. En 2023, la administración colombiana produjo documentos de política para ambas prioridades. Ambos buscaron alcanzar resultados mediante enfoques participativos, consultivos y respetuosos de los derechos, menos dependientes de castigar o emplear la fuerza contra algunos de los sectores más vulnerables de la población.
El documento de política de drogas enfatizó la mejora de la gobernanza y de la presencia del Estado para mejorar las condiciones en las extensas zonas rurales históricamente conflictivas donde el Estado colombiano ha estado ausente, un objetivo central del Acuerdo de Paz de 2016. Propuso un enfoque de salud pública frente a usos problemáticos de las drogas en Colombia. Buscó limitar el acceso a precursores químicos, intensificar la interdicción de envíos de drogas y tomar medidas adicionales para frenar el lavado de dinero. Asimismo, se planteó reducir la prioridad de la erradicación forzosa de coca, excepto en el caso de los grandes cultivadores, y ofrecer asistencia a los agricultores más pequeños y pobres para la transición hacia cultivos legales.
A más de tres años de gobierno de Petro, la interdicción de cocaína ha seguido aumentando y, según las estadísticas del Ministerio de Defensa (ver gráfico), va camino de alcanzar niveles récord en 2025. No obstante, los números de interdicción y de incautaciones de drogas son medidas ambiguas del éxito en el control de drogas. El aumento en la interdicción puede reflejar un esfuerzo más intenso de las autoridades, pero también puede indicar que se está produciendo y traficando más cocaína. Una mayor vulnerabilidad a la interdicción también puede incentivar a las redes de narcotráfico a compensar las pérdidas de producto mediante la producción adicional de cocaína. Colombia, además, ha mantenido un ritmo sólido de extradiciones de presuntos narcotraficantes al sistema de justicia estadounidense.
Más allá de eso, sin embargo, el gobierno no ha implementado de manera suficiente su ambicioso programa alternativo.
La erradicación forzosa de coca ha disminuido, lo cual es positivo, ya que estos programas agresivos han generado conflictos sociales y daños ambientales en las zonas donde los agricultores cultivan coca en parcelas pequeñas. Al no estar generalmente coordinadas con una mayor presencia estatal, servicios básicos o la participación comunitaria en territorios largamente abandonados, las campañas de erradicación forzosa nunca han producido más que reducciones modestas en el cultivo de coca, como muestra claramente el gráfico a continuación. Perú y Bolivia han experimentado resultados similares ante anteriores programas agresivos de erradicación de coca.
En las zonas de cultivo de coca, donde la mayoría de los agricultores no perciben ingresos suficientes para superar la línea de pobreza, han disminuido los enfrentamientos severos con los equipos de erradicación de coca dirigidos por las fuerzas de seguridad, y no se ha intentado retomar la fumigación aérea con herbicidas, una práctica cruel e ineficaz que no puede reanudarse sin seguir un riguroso proceso establecido por el más alto tribunal del país.
El gobierno de Petro, sin embargo, no acompañó la reducción de la erradicación con una entrega rápida de alternativas. Los programas de sustitución y los esfuerzos de construcción del Estado, incluidos los contemplados en el acuerdo de paz, continúan significativamente rezagados. Los habitantes de los territorios cultivadores de coca se enfrentan a menos enfoques punitivos, pero ahora se encuentran con una estrategia gubernamental que solo puede describirse como “ninguna de las anteriores.”
Ni la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ni el gobierno de Estados Unidos han publicado una estimación del tamaño del cultivo de coca en Colombia en 2024. Al cierre de 2023, 16 meses después del inicio del gobierno de Petro, la ONU estimó que existían 253.000 hectáreas de coca en Colombia, un récord. Hay pocas razones para creer que el cultivo haya disminuido significativamente desde entonces.
Estos desafíos de gobernanza van mucho más allá de la política de drogas. Las deficiencias en la gestión del gobierno de Petro han obstaculizado la obtención de resultados en una serie de medidas, incluyendo la mejora de la seguridad para las comunidades vulnerables, la protección de líderes sociales y defensores de derechos humanos, la mejora de las condiciones de vida de las comunidades étnicas y la implementación de la mayoría de los aspectos del Acuerdo de Paz de 2016.
Este resultado no es producto de mala intención: el gobierno de Petro no tiene incentivos para defraudar o ignorar a sus seguidores políticos en territorios históricamente conflictivos. La causa es, más bien, prosaica: la falta de capacidad de gestión y un liderazgo incierto.
Personas con buenas intenciones —muchas provenientes de la sociedad civil— pero con poco conocimiento del funcionamiento del gobierno, recibieron grandes responsabilidades, pero poca orientación de un presidente que emitía decretos en Twitter y reorganizaba su gabinete y su círculo interno cada pocos meses. Los cambios en el liderazgo han sido constantes, al igual que los giros abruptos de política y el estancamiento legislativo en medio de una coalición gobernante cada vez más reducida. Esto se ha visto agravado por una realidad fiscal cada vez más crítica, que ha privado a los programas ambiciosos de los recursos necesarios.
Incluso cuando ha sido dirigida por tecnócratas de carrera en el pasado, la administración estatal de Colombia ha sido lenta y, con frecuencia, distante de la realidad de sus zonas rurales. La incapacidad del gobierno de Petro para generar resultados ha agravado esta situación. Un resultado parcial es que el área de Colombia con presencia estatal efectiva y baja impunidad se ha reducido desde 2022, mientras que el poder y la gobernanza criminal de los grupos armados han aumentado.
Esto se ha convertido en una considerable carga política para el gobierno de Petro. Partes del país que más sufrieron el conflicto armado, como Cauca, Putumayo y Catatumbo, votaron abrumadoramente por el presidente solo para ver una respuesta decepcionante en prioridades como la tenencia de la tierra, los derechos de las comunidades étnicas y la sustitución de cultivos, en medio de un deterioro de la seguridad.
Este sombrío resultado ha costado mucha popularidad al gobierno de Petro y afectará las perspectivas electorales de la coalición gobernante el próximo año. Sin embargo, no tiene sentido que Estados Unidos multiplique el daño castigando al gobierno y al pueblo colombiano.
Qué hacer en su lugar
“La certificación ha ayudado ocasionalmente a los responsables de la política estadounidense a avanzar en los objetivos hemisféricos de lucha contra las drogas, pero estos beneficios se han visto superados por el impacto político perjudicial de una política unilateral y poco popular, que no ha seguido el ritmo del problema que intenta resolver,” señaló un documento de la funcionaria de carrera del Servicio Exterior Annie Pforzheimer, publicado como apéndice del informe de 2020 de la Comisión de Política de Drogas del Hemisferio Occidental del gobierno estadounidense.
Todo el proceso de descertificación es un vestigio de la guerra contra las drogas que hace más daño que bien a los intereses de Estados Unidos. Debe ser abolido de inmediato como parte de una revisión más amplia del enfoque fallido, miope y, con frecuencia, violento de Estados Unidos frente al narcotráfico y al crimen organizado en general.
Mientras siga existiendo, el proceso de descertificación no debería usarse para avergonzar o castigar, ya que el mensaje que envía es tóxico y contraproducente. Esto es especialmente cierto para una nación como Colombia, con la cual Estados Unidos ha mantenido durante mucho tiempo profundos lazos políticos, económicos, sociales y de seguridad. La descertificación, especialmente si no se eximen las sanciones, sería un error profundamente lamentable.
En lugar de descertificar, el gobierno de Estados Unidos puede ayudar a Colombia a proteger a su población y debilitar el dominio de los grupos criminales y guerrilleros durante el último año de gobierno de Petro. La administración Trump puede hablar con franqueza sobre los fracasos de los últimos años, pero debe evitar un “año perdido” de obstinada distancia mientras empeoran la gobernanza y la actividad ilegal.
- Ambos gobiernos tienen pendiente un diálogo de alto nivel sobre cómo avanzar en las áreas de consenso. Esto debería ocurrir de manera inmediata. Debe centrarse en las prioridades de ambos países, no solo en preferencias estadounidenses dudosas o fallidas, como “fumigar a los cultivadores,” “bombardear objetivos civiles” o “aumentar el número de arrestos de bajo nivel.”
- Es vital restaurar la asistencia estadounidense a Colombia antes de que las consecuencias empeoren aún más. Las zonas del país más afectadas por los profundos recortes de ayuda de este año son los territorios con menor presencia estatal, donde prosperan economías ilícitas de drogas y otras actividades ilegales, en un contexto de ausencia del Estado de derecho y falta de otras oportunidades. La retirada de recursos estadounidenses representó un retroceso sorprendente y desconcertante en estas regiones estratégicas. Lo mismo se aplica a los recortes de ayuda al sistema de justicia colombiano, esencial para frenar la corrupción y limitar los flujos financieros ilícitos, así como para el papel vital de supervisión y participación de la sociedad civil. Una estrategia centrada únicamente en la seguridad, socavada por sus propios puntos ciegos, es ineficaz y demanda un sacrificio evitable de vidas policiales y militares.
- Se debe alentar al gobierno de Petro a perseguir los objetivos que él mismo ha planteado, tal como se describen en sus documentos de política de drogas y seguridad de 2023, así como en el Acuerdo de Paz de 2016. Muchos de estos compromisos implican gobernar el territorio, combatir la corrupción, reducir la impunidad y fortalecer a las comunidades, lo que, si se implementa, disminuiría los flujos de drogas y otras actividades del crimen organizado con mucha menos confrontación.
- Nunca se debe perder de vista el enorme papel que desempeñan los actores ilícitos que actualmente no aparecen en las listas de grupos terroristas del gobierno de Estados Unidos, muchos de los cuales han mantenido relaciones estrechas con funcionarios gubernamentales corruptos desde mucho antes de la presidencia de Gustavo Petro. Entre ellos se encuentran el Clan del Golfo y otros grupos descendientes de los carteles y paramilitares de las décadas de 1990 y 2000, así como poderosas, aunque menos visibles, figuras políticas y empresariales que mantienen un pie tanto en la economía legal como en la ilegal de Colombia. Ninguna estrategia exitosa puede ignorar a estos actores ni a quienes coluden con ellos.
- Pensando más allá de Colombia, el Congreso y el Ejecutivo deberían avanzar en la sustitución de todo el proceso de certificación, que se utiliza con poca frecuencia, ha generado escasos beneficios y constituye un irritante innecesario en las relaciones bilaterales. El informe de 2020 de la Comisión de Política de Drogas del Hemisferio Occidental recomendó reemplazar todo el proceso de certificación por “un informe global que revise los esfuerzos de los países para combatir el narcotráfico y otros crímenes transnacionales, incluidas las políticas estadounidenses.”
- Es necesario reconocer que el problema de las drogas ilícitas permanecerá mientras persista la prohibición de drogas. El gobierno de Petro merece crédito por señalar los impactos perniciosos del régimen global de prohibición de drogas, que ha fortalecido al crimen organizado y ha hecho que las drogas sean más letales. A falta de un cambio fundamental más allá de la prohibición, Colombia necesitará definir e implementar políticas que puedan minimizar los daños relacionados con las drogas mediante enfoques basados en evidencia para reducir la violencia, fortalecer el Estado de derecho y mejorar los medios de vida y el bienestar en las zonas rurales.
