Sergio Ortiz Borbolla/WOLA
Sergio Ortiz Borbolla/WOLA
El 21 de febrero, el Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) y el Departamento de Justicia (DOJ, por sus siglas en inglés) presentaron un proyecto de norma (“Notice of Proposed Rulemaking“) que denegaría el derecho legal a solicitar asilo a muchas personas migrantes que pasaron por otros países en camino a la frontera de Estados Unidos y México y no solicitaron asilo primero en esos países.
La norma cerraría parcialmente, hasta un punto histórico y legalmente cuestionable, el derecho a solicitar asilo al llegar a tierra estadounidense, un derecho legal recogido en la Sección 208 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951.
Esta “prohibición de tránsito” es parte de varios límites al asilo y vías alternativas que la administración Biden está construyendo antes del posible fin de la autoridad del Título 42 el 11 de mayo de 2023, cuando la emergencia de salud pública COVID-19 del gobierno de EE.UU. terminará. Un comentario de WOLA del 17 de febrero explica estos nuevos componentes.
Los ciudadanos tienen hasta el 27 de marzo para presentar sus comentarios, a los que la administración deberá responder antes de ponerla en práctica. La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) le anima a presentar su propio comentario.
A continuación puede encontrar el comentario presentado por WOLA el 22 de marzo de 2023, en donde se exponen los siguientes argumentos.
El comentario de WOLA sobre la norma propuesta pide a los Departamentos de Seguridad Nacional y de Justicia “que retiren esta norma en su totalidad, para evitar poner en peligro e inmiscuir a las personas migrantes que llegan a la frontera sur de EE.UU., y que en su lugar, asignen recursos para aumentar enormemente la capacidad de procesamiento humano del asilo, alternativas a la detención y adjudicaciones justas”.
22 de marzo de 2023
Enviado a través de: https://www.regulations.gov.
Daniel Delgado
Director en funciones
Política de Fronteras e Inmigración
Oficina de Estrategia, Política y Planes
Departamento de Seguridad Nacional de EE
teléfono (202) 447-3459
Lauren Alder Reid
Directora Adjunta,
Oficina de Política, EOIR
Departamento de Justicia de EE.
teléfono (703) 305-0289
Asunto: Comentario sobre la regla propuesta por el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) y la Oficina Ejecutiva para la Revisión de Inmigración (EOIR) sobre la Elusión de Vías Legales, CIS No. 2736-22; Número de expediente: USCIS 2022-0016; Orden A.G. No. 5605-2023
Estimados Director en funciones Daniel Delgado y Subdirectora Lauren Alder Reid;
La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) presenta este comentario en respuesta a la norma propuesta por el Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) y el Departamento de Justicia (DOJ, por sus siglas en inglés), publicada en el Registro Federal el 23 de febrero de 2023, que haría que la búsqueda de asilo fuera inaccesible para una población significativa que de otro modo podría calificar. Esto violaría la legislación estadounidense en materia de asilo y pondría en peligro a personas vulnerables.
La norma implica una presunción “refutable” de inelegibilidad para el asilo en Estados Unidos a menos que el solicitante de asilo cumpla una de un número limitado de excepciones, entre ellas haber solicitado y recibido una denegación formal de protección en un país de tránsito o haber entrado en un puerto de entrada con una cita previamente programada mediante la aplicación móvil CBP One. Ambas excepciones presentan grandes deficiencias y podrían dejar a un gran número de personas en grave peligro, el mismo resultado que pretendían evitar quienes redactaron la ley actual de asilo estadounidense.
El derecho a solicitar asilo pasó a formar parte permanente de la legislación estadounidense con la aprobación de la Ley de Refugiados de 1980. Esta ley añadió una nueva sección a la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA), la Sección 208 (8 U.S. Code Sec. 1158), que establece el derecho de las personas no ciudadanas a solicitar asilo si se encuentran en Estados Unidos o al llegar a tierra estadounidense. Una persona no ciudadana puede permanecer en Estados Unidos si, tras recibir el debido proceso, se considera que se enfrenta a una amenaza contra su vida o su libertad por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opinión política.
El artículo 208 codifica el derecho a solicitar asilo consagrado en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, de la que Estados Unidos es signatario. Ese acuerdo internacional histórico pretendía evitar que se repitiera un trágico desenlace de la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos y otras naciones rechazaron a numerosos refugiados que huían del Holocausto y otros crímenes contra la humanidad.
La ley de asilo no hace distinción alguna sobre la forma en que la persona solicitante no ciudadana llega a Estados Unidos. Quienes ingresan sin inspección cruzando la frontera terrestre entre puertos de entrada pueden haber cometido un delito menor (8 U.S. Code Sec. 1325), pero nada en la ley indica que su forma de entrada influya en su derecho a solicitar asilo.
La INA sólo prevé dos supuestos en los que un solicitante de asilo puede ser devuelto a un tercer país, incluido un país por el que haya pasado en camino a Estados Unidos. Estos supuestos son:
El único país con el que Estados Unidos mantiene actualmente un acuerdo de tercer país seguro es Canadá. Canadá casi nunca es un país por el que transitan migrantes en camino a la frontera de Estados Unidos y México, por lo que esta razón para expulsar a un solicitante de asilo a otro país no es aplicable.
Los casos de “reasentamiento firme” en un tercer país también son raros entre las personas migrantes que han huido a la frontera de Estados Unidos y México, con la posible excepción de quienes solicitaron asilo con éxito en México o Centroamérica y no se enfrentaron a nuevas amenazas allí. Este motivo para expulsar a una persona solicitante de asilo a otro país tampoco suele aplicarse, aunque los tribunales de inmigración han determinado que algunas personas haitianas que habían emigrado primero a Sudamérica estaban “firmemente reasentadas” allí.
Estos son los únicos supuestos en los que la Ley de Inmigración y Nacionalidad prevé expulsar a un solicitante de asilo a un tercer país sin darle la oportunidad de solicitar asilo. (Otra excepción ha sido el uso por parte de las administraciones Trump y Biden de la autoridad de pandemia del Título 42 para expulsar a solicitantes de asilo, que está siendo recurrida tras ser anulada por un tribunal de distrito estadounidense en noviembre de 2022). Cómo y por dónde cruzó un solicitante de asilo a Estados Unidos no importa. Cuántos países atravesó el solicitante de asilo no importa.
En 2019, la administración Trump trató de aplicar una prohibición de asilo a quienes pasaran por terceros países. Esa norma tenía menos excepciones que el proyecto de norma actual y casi no ofrecía vías alternativas. Un tribunal federal anuló acertadamente esta norma en 2020 porque otorgaba al poder ejecutivo poderes para truncar el asilo y devolver a las personas migrantes a terceros países que claramente no estaban previstos en la INA. Aunque la “presunción refutable” de la administración Biden no es tan amplia como la norma de la era Trump, sigue dándole poderes al ejecutivo que la ley no concede.
El texto justificativo del proyecto de norma sostiene que las disposiciones sobre asilo de la INA son más flexibles de lo que indica su lenguaje. Sostiene que el artículo 208 “autoriza al Secretario y al Fiscal General a ‘establecer’ ‘requisitos y procedimientos’ para regular las solicitudes de asilo”. Interpreta estos requisitos y procedimientos de forma tan amplia que incluso incluyen una grave limitación del derecho a solicitar asilo a través de lo que denomina una “presunción refutable de inelegibilidad para el asilo” para quienes hayan pasado por terceros países.
La INA se asegura de enumerar excepciones específicas al derecho a solicitar asilo. La capacidad de definir “requisitos y procedimientos” no significa la capacidad de añadir nuevas excepciones no relacionadas con lo que especifica, por muy “refutables” que puedan ser en algunas circunstancias infrecuentes.
La norma propuesta argumenta además que la INA, en la Sección 208(b)(2)(C), faculta al Fiscal General para, “mediante reglamento, establecer limitaciones y condiciones adicionales, coherentes con esta sección, en virtud de las cuales un extranjero no podrá optar al asilo”.
La frase clave aquí es “coherente con esta sección“. La adición de una nueva excepción radical al derecho a solicitar asilo, que puede poner a miles de personas en grave peligro, difícilmente es coherente con la letra o el espíritu de las disposiciones de asilo de la INA. Si fuera posible truncar gravemente el derecho a solicitar asilo añadiendo una lista de limitaciones y condiciones “incoherentes”, entonces la administración Trump seguramente habría tratado de hacerlo.
La norma propuesta no es un “arreglo” técnico ni cosmético. Es una dramática desnaturalización del derecho a solicitar asilo.
La prohibición de asilo, junto con el proceso de expulsión acelerado, impulsará las deportaciones masivas de personas que, de otro modo, podrían ser elegibles para asilo
La administración planea aplicar la prohibición de tránsito en el marco de la “expulsión acelerada”, que obliga a las personas solicitantes de asilo a defender sus casos en pocos días, desde la austera custodia de las instalaciones de detención de la Oficina de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos (CBP), sin un acceso significativo a un abogado. Durante esos pocos días, si una persona solicitante de asilo no supera un examen de “miedo creíble” con un funcionario de asilo, es expulsada sin llegar a ver a un juez de inmigración.
Normalmente, los inmigrantes que no son expulsados en virtud del Título 42 o van a detención del Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (ICE), donde se enfrentan a un juez de inmigración normalmente en unos meses, o —en casi todos los casos, si la persona solicitante de asilo es un niño o un padre con hijos— son puestos en libertad en Estados Unidos con fechas para comparecer ante el tribunal de inmigración. En lugar de esto, la administración planea exigir a muchos solicitantes de asilo que reúnan las pruebas y argumentos necesarios para “refutar la presunción de inelegibilidad” (es decir, demostrar que entran dentro de una de las pocas excepciones a la norma) en los días siguientes a su aprehensión. Quienes no lo hicieran quedarían automáticamente sujetos a un criterio de selección más estricto (en violación de la legislación estadounidense que rige las entrevistas de miedo creíble) y se enfrentarían a la deportación al peligro si no pueden superar la selección.
El procedimiento apresurado podría acabar con muchos “falsos negativos”, ya que las personas solicitantes de asilo sometidos a este proceso estarían desorientados por sus días en las instalaciones de detención de la CBP, similares a cárceles, especialmente después de haber sufrido un viaje angustioso a los EE.UU. que probablemente incluyó violencia, persecución y trauma. Con poco o ningún acceso a asesoramiento sobre la compleja norma, ninguna posibilidad de reunir pruebas documentales, barreras lingüísticas y condiciones de detención inhóspitas, será extremadamente difícil para las personas solicitantes de asilo demostrar que no deberían estar vetados por la norma. El resultado es la expulsión de personas a lugares donde corren peligro de muerte, una grave violación de los derechos humanos conocida como “devolución”, que ya se ha cometido repetidamente con las expulsiones del Título 42.
El proyecto de norma sostiene que, en lugar de cruzar la frontera entre EE.UU. y México entre los puertos de entrada, las personas migrantes deben aprovechar las oportunidades para solicitar un estatus de libertad condicional humanitaria de dos años o, una vez en el norte de México, utilizar la aplicación CBP One para programar una cita de solicitud de asilo en un puerto de entrada fronterizo entre EE.UU. y México. Tal y como están diseñadas actualmente, ninguna de estas opciones es adecuada para proteger a quienes huyen del peligro.
La vía actual de protección a través del humanitarian parole permite que un total de hasta 30.000 personas al mes soliciten por Internet un estatus documentado de dos años en Estados Unidos. Una vez aprobado, las personas solicitantes pueden entrar en Estados Unidos por vía aérea, sin tener que llegar a la frontera terrestre estadounidense. La autoridad presidencial para conceder este estatus forma parte de la INA desde 1952, antes del asilo (8 U.S. Code Sec. 1182(d)(5)(A)).
Si no se suspende o anula en un tribunal federal en los próximos meses, debido a una demanda presentada por 20 fiscales generales de estados republicanos, el programa de humanitarian parole podría convertirse en una importante vía legal. La posibilidad de solicitarla sin tocar suelo estadounidense, lo que requiere un angustioso viaje a través de Centroamérica y México y suele ser imposible sin la ayuda de un contrabandista, salva vidas y podría suponer muchos millones de dólares en beneficios perdidos para el crimen organizado y los funcionarios corruptos.
Sin embargo, en la forma que la administración Biden estableció en octubre de 2022 (para venezolanos) y enero de 2023 (para cubanos, haitianos y nicaragüenses), el proceso de libertad condicional humanitaria adolece de graves defectos. Destacan cuatro:
La única forma de solicitar asilo en la frontera entre Estados Unidos y México sin cometer el delito menor de “entrada indebida” es presentarse en los puertos de entrada oficiales. Desde 2016, eso ha sido difícil de hacer, ya que la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés) ha colocado a agentes en la línea fronteriza, rechazando a las personas solicitantes de asilo cuando determinaban que sus instalaciones no tenían capacidad para albergarlos.
Esta práctica, denominada metering, obligó a migrantes, albergues y, en algunos casos, gobiernos locales a improvisar “listas de espera” para las personas solicitantes de asilo varadas, a menudo en condiciones muy inseguras, en las ciudades fronterizas mexicanas. La medición y las listas de espera han puesto en peligro especial a las personas solicitantes de asilo mexicanos, que se han visto obligados a esperar en el mismo país del que intentan huir.
Los tribunales federales anularon el metering en 2021 y 2022, pero el efecto fue mínimo porque, para entonces, la autoridad de pandemia del Título 42 también estaba bloqueando a las personas solicitantes de asilo en los puertos de entrada.
En enero de 2023, la administración Biden puso en marcha una nueva funcionalidad en la aplicación para teléfonos inteligentes de la CBP, CBP One, que permite a las personas solicitantes de asilo obtener citas en los puertos de entrada, si se determina por geolocalización que están en México, al norte de la Ciudad de México. Este es ahora el único medio para obtener una cita de solicitud de asilo en la frontera entre EE.UU. y México.
La aplicación es sin duda superior al sistema de metering y listas de espera que existían antes. Pero adolece de graves defectos que, como metering, bloquean el acceso al asilo.
A menos que se corrijan los errores y se aumente el número de citas disponibles, CBP One sustituirá al metering como una nueva barrera al derecho a solicitar asilo en la frontera. Las limitaciones de la aplicación, y la dificultad de acceder a la libertad condicional humanitaria, hacen que estas “vías alternativas”, en su forma actual, no sustituyan el derecho a solicitar asilo, un derecho que la propuesta norma propone limitar severamente.
La “prohibición de tránsito” podría implicar la expulsión rápida de un gran número de personas solicitantes de asilo, muchos de ellas procedentes de países muy alejados de la frontera de Estados Unidos y México. Devolverlos en avión a sus países de origen sería tan costoso que el gobierno de Biden está negociando con el gobierno de México para que acepte deportados a través de la frontera terrestre, como ha hecho en cerca de 2,7 millones de expulsiones en virtud del Título 42 y en más de 81.000 implementaciones del ya desaparecido programa “Permanecer en México”.
El envío a las ciudades fronterizas mexicanas a un gran número de migrantes que, de otro modo, podrían tener derecho a asilo, pero a los que la norma prohíbe hacerlo, los somete a condiciones en las que los servicios básicos son escasos y las condiciones de seguridad son peligrosas. Durante los dos primeros años del gobierno de Biden, Human Rights First rastreó al menos 13.480 informes de asesinatos, torturas, secuestros, violaciones y otros ataques violentos contra personas migrantes y solicitantes de asilo bloqueadas o expulsadas a México en virtud del Título 42. Las personas solicitantes de asilo y personas migrantes negras, indígenas, LGBTI y mujeres se enfrentan a violencia, acoso y discriminación general, incluidos abusos frecuentes por parte de las autoridades mexicanas.
Ciudades fronterizas mexicanas como Tijuana y Ciudad Juárez registran algunos de los índices de delincuencia violenta más elevados del mundo. El Departamento de Estado ha emitido una advertencia de “Nivel 4: no viajar”—de la misma gravedad que Afganistán o Siria—para el estado de Tamaulipas, pegado a Laredo y el Valle del Río Grande, en el sur de Texas (Matamoros, Tamaulipas, es donde delincuentes secuestraron a cuatro ciudadanos estadounidenses, matando a dos, en marzo de 2023). El propio secretario de Seguridad Interna, Alejandro Mayorkas, reconoció la “extrema violencia e inseguridad” que viven las personas migrantes y solicitantes de asilo en México en su último memorándum para dar por terminado el programa “Permanecer en México”.
Como promotor y firmante de la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección, el gobierno de los Estados Unidos, junto con 20 socios regionales, se comprometió a “promover el acceso a la protección y a vías complementarias para las personas solicitantes de asilo, refugiados y apátridas de acuerdo con la legislación nacional y respetando el principio de no devolución”.
Como hemos expuesto anteriormente, la prohibición de asilo violaría el derecho estadounidense e internacional y devolvería a las personas solicitantes de asilo a lugares donde sus vidas podrían correr peligro. Aunque desde junio de 2022 Estados Unidos ha invertido más de 950 millones de dólares en ayuda a la región para avanzar en los compromisos y pilares de acción de la Declaración, restringir el acceso al asilo en la frontera estadounidense supondrá una carga adicional para los sistemas de protección de la región, como en México, que ya están sobrecargados por un aumento sin precedentes de las solicitudes en los últimos años.
A medida que Estados Unidos endurece sus fronteras, es posible que otros países sigan su ejemplo y den marcha atrás en iniciativas y políticas prometedoras para aumentar las vías regulares de migración y protección internacional.
Es absurdo exigir a cientos de miles de personas migrantes que necesitan protección, o que podrían estar contribuyendo a las comunidades y economías estadounidenses, que crucen primero la brecha del Darién, Centroamérica y México para, de alguna manera, pisar suelo estadounidense y enfrentarse a considerables probabilidades de denegación y peligro continuado. Debe haber vías más seguras y accesibles, para quienes lo necesiten, para buscar protección.
Que ese asilo —el que exige que las personas inmigrantes lleguen a suelo estadounidense— no sea la mejor vía de protección no significa que sea necesaria una norma para restringirlo. A menudo, las personas que huyen del peligro no tienen más remedio que solicitar asilo, especialmente ahora, cuando tantas otras vías de protección están cerradas. El derecho a solicitar asilo, independientemente de cómo se llegue a tierra estadounidense o qué ruta se siga para hacerlo, está firmemente establecido en la legislación estadounidense y en las obligaciones humanitarias internacionales de Estados Unidos. Esto no debe cambiar.
La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos pide a los Departamentos de Seguridad Nacional y Justicia que retiren esta norma en su totalidad, para evitar poner en peligro e inmiscuir a las personas migrantes que llegan a la frontera sur de Estados Unidos, y en su lugar asignar recursos para aumentar enormemente la capacidad de procesamiento de asilo humanitario, alternativas a la detención y adjudicaciones justas.
