(AP Photo/Moises Castillo)

23 Mar 2020 | Análisis

México avanza con sus esfuerzos para atender la crisis de desapariciones

Fortaleciendo los planes de búsqueda, abordando una “emergencia forense” y asegurando la asistencia internacional

En enero, el gobierno mexicano anunció que tiene registro de 60,053 personas que han desaparecido en el país entre 2006 y 2019, una cifra que supera por mucho la estimación oficial anterior de alrededor de 40,000. El anuncio se produjo después de que la Comisión Nacional de Búsqueda (CNB)—el organismo que coordina los esfuerzos para buscar a las personas desaparecidas—realizó una revisión exhaustiva de los datos proporcionados por las fiscalías y procuradurías a nivel federal y estatal y descubrió que no se habían incluido muchos casos de desaparición en el Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED). Al presentar la nueva estadística, Karla Quintana, titular de la CNB, remarcó que “estos son datos de horror y detrás de ellas, hay historias y relatos de gran dolor para las familias”.

Es probable que este número siga siendo una subestimación, ya que 12 de las 32 fiscalías y procuradurías estatales del país no proporcionaron información a la CNB. Sin embargo, el esfuerzo del gobierno mexicano de revisar la precisión del registro y reconocer públicamente la magnitud de la crisis de desapariciones rompe con la actitud apática de los gobiernos anteriores.

Antes de que el Presidente Andrés Manuel López Obrador asumiera el poder en diciembre de 2018, sus predecesores habían intentado a minimizar la crisis. Durante el mandato del Presidente Enrique Peña Nieto, familiares de personas desaparecidas y organizaciones de la sociedad civil lograron impulsar la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (Ley General), que el Congreso mexicano aprobó en noviembre de 2017. Sin embargo, mientras la ley estableció un marco para fortalecer los esfuerzos de búsqueda e investigación en casos de desaparición, el gobierno de Peña Nieto no demostró la voluntad política necesaria para implementarla.

Ante la inacción del gobierno, las familias de personas desaparecidas han asumido la tarea de investigar la desaparición de sus seres queridos, llevando a cabo búsquedas comunitarias y excavaciones forenses en presuntas fosas clandestinas. Gracias en gran parte al trabajo de las familias, el gobierno ha registrado más de 3,631 fosas clandestinas en todo el país.

Durante su campaña presidencial, López Obrador prometió poner fin a la apatía del gobierno y garantizar la verdad y la justicia para las víctimas y sus familias. Desde que asumió el cargo, su gobierno ha emitido varias disculpas públicas por la inacción pasada, se ha reunido regularmente con las familias y elevó el presupuesto de la CNB a MXN$720.4 millones (USD$32.8 millones) para 2020, un aumento del 55 por ciento sobre su presupuesto para 2019. El gobierno también ha dicho que “no hay techo financiero” para financiar los esfuerzos para identificar a las decenas de miles de personas desaparecidas que han sido encontradas sin vida, para poder devolver los restos de las víctimas a sus familias. Además, en el tercer día de su presidencia, López Obrador firmó un decreto presidencial para crear una Comisión Presidencial para la Verdad y el Acceso la Justicia para coordinar los esfuerzos para investigar el caso de los 43 estudiantes de Ayotzinapa, Guerrero que fueron desaparecidos forzosamente en septiembre de 2014.

Si bien el gobierno de López Obrador ha priorizado este tema, abordar esta crisis es una tarea enorme, y muchas familias han expresado su impaciencia con el ritmo de los avances. La mayor parte del progreso se ha centrado hasta ahora en la búsqueda e identificación, mientras la Fiscalía General de la República (FGR)—bajo el liderazgo de Alejandro Gertz Manero desde enero de 2018—ha avanzado poco en la investigación y enjuiciamiento de los casos de desaparición. Si bien la FGR ha logrado importantes avances en la investigación del caso de los 43 estudiantes, los avances en otros casos han sido limitados.

A continuación, analizamos los pasos que el gobierno mexicano ha tomado para abordar esta crisis, los posibles obstáculos que pueden dificultar estos esfuerzos, así como la forma en que el gobierno de los Estados Unidos está apoyando esta tarea.

La búsqueda

Con un mayor presupuesto y el liderazgo de Karla Quintana desde febrero de 2019, la CNB ha intensificado las búsquedas e hizo un esfuerzo importante para implementar la Ley General aprobada en 2017. Más allá de fortalecer la precisión del Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas, la CNB también ha lanzado una plataforma digital donde se puede denunciar de forma autónoma una desaparición directamente a la CNB. Esta herramienta es particularmente útil en los casos en que una persona teme que denunciar el delito ante las autoridades locales pueda generar represalias.

Además, la CNB está trabajando en estrecha colaboración con las familias, gobiernos estatales,  organismos internacionales de derechos humanos y organizaciones internacionales de desarrollo para elaborar el primer “Plan Regional de Búsqueda de Noreste” para los estados de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila y Durango. El plan tiene como objetivo fortalecer la coordinación entre las instituciones intergubernamentales y servirá como base para crear el Plan Nacional de Búsqueda, una medida ordenada por la Ley General.

La CNB ha anunciado que transferirá el 63.5 por ciento de su presupuesto para 2020, una suma de MXN$457.6 millones (USD$20.6 millones), para fortalecer las capacidades de las comisiones locales de búsqueda. (Hasta enero de 2020, 29 de los 32 estados habían instalado estas comisiones, como lo ordena la Ley General). Entre diciembre de 2018 y diciembre de 2019—el primer año del gobierno de López Obrador—la CNB y las comisiones locales de búsqueda localizaron 873 fosas clandestinas en todo el país. Durante este período, las autoridades exhumaron 1,124 cuerpos de estas fosas, un paso crucial para dar respuestas a las familias de las víctimas.

Si bien la mayoría de los esfuerzos de la CNB se han centrado en la búsqueda de fosas clandestinas, las familias han pedido al gobierno que no descuide la búsqueda en vida. Esto debería incluir el fortalecimiento de las capacidades de las autoridades locales para responder rápidamente a las denuncias de desaparición y anular ciertos protocolos estatales que recomiendan que las autoridades esperen varias horas para iniciar una búsqueda después de recibir una denuncia. También debe incluir el fortalecimiento de búsquedas e investigaciones relacionadas con el reclutamiento forzado, una medida que algunas organizaciones criminales utilizan para forzar que las víctimas trabajen para ellas.

Además, el gobierno mexicano ha recibido apoyo internacional para atender a la crisis de desapariciones. Por ejemplo, la Fundación de Antropología Forense de Guatemala (FAFG) está trabajando con el CNB para fortalecer los esfuerzos de búsqueda y la capacidad forense estatal en ciertos estados mexicanos.

La identificación forense

Los esfuerzos de búsqueda y exhumación son solo el primer paso para atender la crisis de desapariciones. Para los restos humanos que se han recuperado, los expertos forenses intentan a identificar los cuerpos a través de extraer muestras genéticas y compararlas con muestras proporcionadas por personas que están buscando a un ser querido desaparecido. Miles de familias han proporcionado muestras de ADN a las fiscalías y procuradurías en los últimos años, pero México claramente carece de la capacidad forense para mantenerse al día. Hay más de 37,000 cuerpos y un número desconocido de fragmentos óseos—un total que probablemente se extiende a cientos de miles—que se encuentran en instalaciones gubernamentales y aún no se han procesado e identificado.

El gobierno mexicano reconoce que con sus capacidades e infraestructura actuales no puede enfrentar una crisis de esta magnitud por sí solo. Alejandro Encinas, Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración de la Secretaría de Gobernación, ha llamado esta situación una “emergencia forense” que requiere asistencia internacional para resolver.

Durante el año pasado, un colectivo de familias de personas desaparecidas, llamado el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México, y varios grupos de derechos humanos han abogado por la creación de un organismo temporal de expertos nacionales e internacionales para ayudar a eliminar la acumulación de restos no identificados bajo la custodia del gobierno. El 5 de diciembre, el gobierno mexicano acordó crear este organismo, llamado el Mecanismo Extraordinario para la Identificación Forense.

El Mecanismo funcionará como un organismo gubernamental semi-autónomo adscrito al Sistema Nacional de Búsqueda (SNB), pero disfrutará de plena independencia operativa y financiera. El nuevo organismo estará compuesto por expertos nacionales e internacionales en arqueología forense y antropológica, análisis de ADN, y otras áreas relevantes, así como personal administrativo.

Como medida “extraordinaria”, su mandato durará solo hasta que se elimine la acumulación de restos no identificados. Con excepciones limitadas, el Mecanismo solo tendrá la autoridad de analizar restos que ya estaban bajo la custodia del gobierno antes del 5 de diciembre de 2019, fecha de su creación. Al liberar las fiscalías del trabajo forense para estos restos, el Mecanismo permitirá que los equipos forenses mexicanos dediquen su tiempo y recursos para apoyar la investigación de casos recientes.

Además, los esfuerzos del Mecanismo para analizar los restos humanos y otras pruebas recuperadas de fosas clandestinas, como ropa y armas, pueden generar información valiosa para ayudar en la investigación y el enjuiciamiento de los responsables de estos delitos. La experiencia pasada muestra el poderoso impacto que el análisis forense puede tener en las investigaciones penales sobre violaciones graves de los derechos humanos. En el caso de Guatemala, la exhumación e identificación de 97 víctimas que fueron enterradas en fosas clandestinas en la década de los 80 ayudó a los fiscales nacionales a detener a 14 oficiales militares por los delitos de desaparición forzada, tortura y asesinato en 2016.

Más allá de ayudar a brindar respuestas a las familias de las personas desaparecidas, el Mecanismo Extraordinario puede desempeñar un papel en apoyar los esfuerzos de justicia penal en México. Las instituciones forenses son uno de los eslabones más débiles del sistema de justicia penal de México; los vacíos en la capacidad forense obstaculizan en gran medida los esfuerzos para combatir el crimen organizado y otras actividades criminales. En un país donde reina la impunidad, la experiencia forense del Mecanismo puede ser muy útil. Los expertos deberán emitir un informe anual que detalle sus actividades y resultados, así como recomendaciones de políticas para abordar las deficiencias en el campo forense de México. Los expertos también trabajarán en estrecha colaboración con el liderazgo del SNB para producir propuestas legislativas sobre estos temas.

Próximos pasos

El 21 de febrero, se formó un “Comité de Seguimiento” temporal para dar los primeros pasos en la implementación del Mecanismo Extraordinario. Este comité está compuesto por 14 personas: siete funcionarios gubernamentales, cuatro representantes de colectivos de familias y tres representantes de organizaciones de la sociedad civil. La tarea principal del Comité de Seguimiento es determinar un proceso para seleccionar a los miembros del Grupo Coordinador, que desempeñará el papel principal en la configuración de las actividades del Mecanismo. (Se disipará el Comité de Seguimiento una vez que seleccione a estos miembros).

Una vez formado, el Grupo Coordinador llevará a cabo un diagnóstico detallado de las necesidades de identificación forense de México. Con sus hallazgos, el grupo establecerá un plan estratégico que describa qué casos priorizará el Mecanismo y cuántos expertos enviará a cada sitio para realizar trabajo de análisis. Además, este grupo será responsable de establecer mecanismos que garanticen la facultad de las familias de participar activamente en el trabajo del Mecanismo.

El Grupo Coordinador también se encargará de determinar las necesidades financieras de los expertos, emitir solicitudes para el presupuesto y hacer recomendaciones para la asistencia internacional. Con respecto a los recursos financieros, el Presidente López Obrador ha dado instrucciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que cree un préstamo puente para ayudar a financiar las operaciones del organismo. Además, los gobiernos de los Estados Unidos y Alemania, así como la Unión Europea, han expresado interés en apoyar al Mecanismo. Asegurar los fondos suficientes servirá como un paso crucial para garantizar el éxito del Mecanismo.

Amenazas a la efectividad del Mecanismo Extraordinario

Además de un flujo adecuado de fondos, el factor central que facilitará u obstaculizará el éxito del Mecanismo será el acceso y el apoyo que recibe de la FGR y las fiscalías estatales, que ejercen control sobre las bases de datos de ADN y los restos humanos que los expertos deberán analizar.

El acuerdo que crea el Mecanismo estipula que las fiscalías tendrán el poder de determinar sus propias pautas para colaborar con los expertos del Mecanismo y otorgarles acceso a los restos y las bases de datos. En una audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que se realizó el 6 de marzo de 2020 sobre la implementación del Mecanismo Extraordinario, las familias y los representantes del gobierno federal enmarcaron la posible reticencia de las fiscalías como la mayor amenaza para el éxito del Mecanismo.

Otro desafío serán las deficiencias de las bases de datos genéticos de México. Si bien la Ley General en Materia de Personas Desaparecidas estableció la creación de un Banco Nacional de Datos Forenses para consolidar todas las bases de datos a nivel federal y estatal que contienen información relevante para la búsqueda e identificación de personas desaparecidas, esto está lejos de ser una realidad. El Subsecretario Encinas ha anunciado avances en la consolidación de la base de datos de la FGR con la de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, pero la FGR aún no ha informado sobre ningún esfuerzo para integrar la información almacenada en las bases de datos de los estados. En muchos casos, la ausencia de una base de datos forense centralizada dificultará el trabajo de los expertos de comparar muestras genéticas.

Además, el mandato legal del Mecanismo para operar en México dependerá completamente de la voluntad política del gobierno federal. Los contratos que permiten a los expertos internacionales permanecer en el país requerirán el apoyo continuo del gobierno de López Obrador y de los gobiernos en el futuro.

Apoyo de los Estados Unidos a los esfuerzos de México para atender a las desapariciones

A través de la Iniciativa Mérida (un paquete de asistencia multianual y multimillonario para México), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) está lanzando una Actividad de Rendición de Cuentas y Derechos Humanos de varios años, que financiará programas por un total de USD$10-24.9 millones. Un componente sustancial de estas actividades será para apoyar a los esfuerzos para atender a las desapariciones, incluso la creación e implementación del Mecanismo Extraordinario.

Estas nuevas actividades son complementarias a los proyectos actuales de USAID para apoyar la implementación de la Ley General y para fortalecer la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos estatales en la búsqueda de personas desaparecidas, la identificación de restos, y la investigación de perpetradores. USAID continuará apoyando el trabajo de otros expertos internacionales, como el Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF) y la Comisión Internacional sobre Personas Desaparecidas (ICMP), que están trabajando con organizaciones de derechos humanos mexicanas e implementando proyectos para fortalecer capacidades a nivel estatal.

Otras agencias estadounidenses también están apoyado los esfuerzos para atender a la crisis de desaparecidas en México. Por ejemplo, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos (DOJ) ha administrado los fondos asignados por la Oficina de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INL) del Departamento de Estado para proveer equipo forense y capacitación técnica directa a agencias mexicanas. Los Estados Unidos también está apoyando al Banco Nacional de Datos Forenses de la FGR con la tecnología del Sistema de Índice Combinado de ADN (CODIS) de la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) para facilitar las comparaciones de ADN.

Mirando hacia el futuro

El gobierno de López Obrador ha tomado medidas fundamentales para implementar la Ley General en Materia de Personas Desaparecidas y para desarrollar un marco integral para brindar respuestas a las decenas de miles de familias que buscan a un ser querido desaparecido, algunos de las cuales han estado buscando durante más de una década. Para tener éxito, este esfuerzo requerirá un compromiso inquebrantable de los funcionarios federales y estatales, incluso después de que la presidencia de López Obrador termine el 30 de septiembre de 2024.

Dada la magnitud de esta crisis, el progreso probablemente será lento, y no se deben pasar por alto las pequeñas victorias a nivel local. A medida que las iniciativas de la CNB avanzan y el Mecanismo Extraordinario toma forma, medir el éxito debe ir más allá de contar la cantidad de fosas encontradas o la cantidad de restos identificados. El progreso también debe medirse por los esfuerzos para aumentar el personal y los recursos financieros de las fiscalías estatales, las comisiones estatales de búsqueda y otras agencias relevantes, así como asegurar el apoyo y monitoreo internacional.

La FGR y las fiscalías estatales también deben hacer su parte, no solo por apoyar los esfuerzos de búsqueda e identificación, sino también por redoblar los trabajos para investigar y sancionar los responsables de casos de desaparición, incluyendo a funcionarios públicos involucrados en varios casos. Llevar la verdad a las familias de personas desaparecidas debe irse a la mano con llevar ante la justicia a los responsables.