WOLA: Advocacy for Human Rights in the Americas

(AP Photo/Fernando Vergara)

7 Mar 2019 | Análisis

Reiniciar la fumigación aérea de cultivos ilícitos en Colombia es un error

La Corte Constitucional de Colombia hoy se reunió para discutir los planes del gobierno para restablecer la fumigación aérea de coca, la planta utilizada para producir cocaína, con el uso de aviones y el herbicida glifosato. El presidente Iván Duque fue el primero en dirigirse al tribunal superior; él pidió a los jueces que “modulen” sus fallos pasados ​​para permitir más aspersión.

El gobierno de los Estados Unidos patrocinó este programa desde principios de los años 90 hasta 2015, cuando el gobierno colombiano, bajo el mandato del entonces presidente Juan Manuel Santos, lo suspendió. Durante esos casi 25 años, pilotos contratistas de los EE.UU. y la policía colombiana rociaron glifosato en 4.420.000 acres del territorio colombiano (1.790.000 hectáreas, un área tan grande como el 90 por ciento del departamento de Huila). Colombia fue el único país que permitió la aspersión aérea de glifosato con fines de erradicar drogas.

El gobierno de Santos suspendió el programa después de que la Organización Mundial de la Salud (OMS) publicará una revista de la literatura que encontró que el glifosato, el ingrediente activo del herbicida RoundUp, es “probablemente carcinogénico para los seres humanos”. En 2017, el Tribunal Constitucional de Colombia impuso importantes restricciones a cualquier uso futuro de glifosato desde aviones, pero no prohibió la práctica. Desde 2013, el cultivo de coca ha aumentado considerablemente en Colombia; en 2017, más de 119.500 familias se ganaron la vida del cultivo, en comparación con 61.700 cuatro años antes. Bajo la presión de los gobiernos de Obama y Trump, el gobierno colombiano se ha comprometido a reducir la superficie a la mitad para 2023.

El gobierno de Duque planea hacerlo mediante la intensificación de la erradicación forzada. Se propone aumentar la erradicación manual (arrancar las plantas de coca o rociar el glifosato a mano) junto con una fumigación aérea renovada. Hoy en día, Duque instigó a la Corte Constitucional a relajar sus estándares para que la fumigación pudiera reiniciarse rápidamente.

Aquí están algunas respuestas a preguntas comunes sobre la fumigación en Colombia y lo que sigue.

¿Por qué aumentó tanto el cultivo de coca?

WOLA publicó un análisis hace dos años exponiendo seis razones para explicar el actual auge de la coca en Colombia. Ninguna causa única lleva la mayoría de la culpa. Ellos son:

  1. El gobierno de Santos suspendió la fumigación y no la reemplazó con ninguna otra política, ya sea punitiva o de asistencia. Incluso disminuyó el gasto en desarrollo alternativo.
  2. Colombia redujo la erradicación manual forzosa, hasta que hubo un gran aumento en 2017.
  3. El precio del oro cayó, lo que provocó que muchos volvieran de la minería ilícita a la coca.
  4. El dólar se hizo más fuerte, lo que hace que el precio ofrecido para la hoja de coca se viera mucho más alto en pesos colombianos.
  5. Se corrió la noticia acerca de los beneficios monetarios que los cocaleros recibirían de los acuerdos de paz de 2016, alentando a algunos agricultores a convertirse en cultivadores de coca.
  6. La resistencia organizada de los cultivadores de coca detuvo la erradicación manual en varias áreas.

¿Es peligroso el glifosato?

Esta no es una pregunta resuelta, pero varios hallazgos tienen a la defensiva a los defensores de la fumigación aérea. Además de la revisión de la OMS de 2015, el estado de California ha emitido una advertencia sobre su uso y varios países, incluidos Bélgica, Francia, y los Países Bajos, han puesto freno a su venta y aplicación. En agosto de 2018, un jurado de California otorgó US$289 millones—más tarde reducido a US$78 millones—a Dewayne Johnson, un jardinero que demandó a Monsanto Company, el fabricante de RoundUp, después de que contrajo un linfoma no Hodgkin a los 42 años.

El gobierno de los Estados Unidos cuestiona estos hallazgos. Un informe de la Contraloría del Gobierno de los EE.UU. (GAO) de diciembre de 2018 resume el estado del debate:

Desde 2002 hasta 2011, el Departamento de Estado certificó formalmente ante el Congreso que el programa de fumigación con glifosato no planteaba riesgos irracionales para la salud de los seres humanos. La Agencia de Protección Ambiental (EPA) también concluyó en general que la exposición al glifosato por erradicación aérea en Colombia no se ha relacionado con efectos adversos para la salud. Varios otros estudios que revisamos discutieron los efectos potenciales para la salud del glifosato.

¿Qué restricciones impuso el Tribunal Constitucional de Colombia en 2017?

Con resoluciones en 2015 y 2017, el Tribunal Constitucional, la máxima autoridad de revisión judicial de Colombia, colocó restricciones a la erradicación de la coca mediante la fumigación aérea con glifosato. Estas incluyen:

  • Cualquier fumigación futura debe evitar las parques naturales, las reservas indígenas, y las zonas de reserva campesina, sitios que albergan una parte importante del cultivo actual.
  • La fumigación solo puede proceder después de un estudio científico “objetivo y concluyente” que muestre una falta de daños a la salud y al medio ambiente.
  • El Consejo Nacional de Estupefacientes de Colombia (CNE), un organismo de toma de decisiones que incorpora varios ministerios y agencias, debe desarrollar un conjunto de regulaciones para regular la fumigación futura, en un proceso que incluye la participación de las comunidades étnicas, y estas regulaciones deben aprobarse como una ley.
  • Un representante étnico debe ser parte de la CNE.
  • Colombia debe someterse a una consulta previa con las comunidades étnicas en las áreas donde planea rociar, aunque el Tribunal permita la fumigación en ausencia de consentimiento si el CNE emite un fallo.

El Presidente Duque ha dicho que respetará esas restricciones, pero está instando a la Corte a ajustarlas. Todavía no ha especificado exactamente cómo.

¿Qué prevén los acuerdos de paz?

El cuarto capítulo del acuerdo de paz de 2016 entre el gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC ofreció una “solución al problema de las drogas ilícitas”. Estableció un nuevo “Programa Nacional Integral para la Sustitución de Cultivos Utilizados con Fines Ilícitos” (PNIS). En el marco de este programa, se ha ofrecido a las familias productoras de coca paquetes de subsidios y asistencia técnica para el cultivo de cultivos lícitos, por un total de aproximadamente US$12.000 por familia durante un período de dos años, a cambio de la erradicación verificable de su coca.

En el momento en que dejó el poder en agosto de 2018, el gobierno de Santos había firmado el marco preliminar del PNIS con las comunidades que abarcan 124.745 familias, y acuerdos individuales específicamente comprometiendo a 97.084 familias. La ONU había verificado la erradicación voluntaria de unas 25.000 hectáreas de coca.

Aún así, el programa PNIS está en un terreno inestable. El gobierno de Santos está crónicamente tarde en los pagos, especialmente para los proyectos productivos en los cual los cultivadores dependerían después de terminar los subsidios. El presidente Duque, quien como candidato llamó “nefasto” al cuarto capítulo de los acuerdos, aclaró al tomar el poder que el PNIS no estaría inscribiendo a nuevas familias. Aunque el gobierno de Duque se ha comprometido a cumplir con los compromisos que hizo su antecesor con los hogares que cultivan coca, ni él ni el gobierno de Santos ha presupuestado ni un monto cercano a lo que se requeriría para financiar el PNIS.

El gobierno de los Estados Unidos no ayudará a llenar el déficit. El Departamento de Estado ha determinado que, dado que exmiembros de las FARC y organizaciones afines a las FARC están involucradas en los pactos de erradicación del PNIS, las leyes que prohíben el “apoyo material al terrorismo” impiden que los fondos de los Estados Unidos vayan al programa. (Como las FARC siguen en la “lista terrorista” de Washington, el mismo obstáculo afecta a algunos programas de reintegración de excombatientes y de desarrollo rural respaldados por Estados Unidos en Colombia).

De todas formas, el modelo presentado en el cuarto capítulo de los acuerdos puede fracasars. Quizás debido a la presión para reducir rápidamente los cultivos de coca, el PNIS se está implementando incluso cuando la mayoría de las zonas de cultivo de coca siguen sufriendo un vacío de la presencia del gobierno colombiano. El primer capítulo de los acuerdos (“Reforma rural integral”) incluye un plan para llenar ese vacío, pero apenas ha comenzado a implementarse.

Al ir primero con el capítulo cuatro de los acuerdos, Colombia esencialmente está procediendo al revés. ¿Qué sucederá cuando finalicen los dos años de asistencia del PNIS, con los agricultores permaneciendo sin títulos de propiedad, sin carreteras de acceso al mercado, y sin policía u otros servicios básicos? Muchos volverán a la coca. Aún así, el gobierno de Colombia ha hecho compromisos explícitos con 97.804 familias, y su legitimidad depende de que cumpla esas promesas.

¿Qué dicen los funcionarios de Estados Unidos?

Los funcionarios de los Estados Unidos continúan insistiendo en la seguridad y efectividad del glifosato fumigado desde el aire. ‘Yo siempre he dicho, y me mantengo, que el uso del glifosato es seguro y eficaz”, dijo el embajador de EE.UU. Kevin Whitaker en septiembre de 2018. “Puede ser una herramienta muy importante en la lucha contra los narcóticos como parte de la erradicación, que es solamente un aspecto de un programa integral. Evidentemente hubo una decisión de un jurado en California, y hay que respetarla. Pero esa decisión no cambia en nada la ciencia, y la ciencia es clara”.

En agosto de 2018, el Wall Street Journal informó que el gobierno de los EE.UU. estaba listo para reiniciar el programa de fumigación en cualquier momento:

Siete u ocho de las avionetas de aspersión que habían sobrevolado los cultivos de coca aquí permanecen en Colombia. En unos pocos meses, dicen los funcionarios estadounidenses, podrían volver a funcionar. ”Le dije lo mismo al personal de la embajada y a los colombianos: tenemos que estar listos para reiniciar”, dijo el embajador de Estados Unidos, el Sr. Whitaker.

¿Es eficaz la fumigación aérea?

La experiencia en Colombia entre principios de la década de 1990 y mediados de la década de 2010 mostró que la fumigación podría lograr reducciones a corto plazo, en áreas específicas, en los cultivos de coca. Sin embargo, a medio y largo plazo, los cultivos se recuperaban a medida que los productores se ajustaban. Lo hicieron resembrando, cultivando más plantas para minimizar las cosechas perdidas, podando las plantas para salvarlas inmediatamente después de la fumigación, y otras estrategias.

Una sección del informe de la GAO de diciembre de 2018 (que comienza en la página 37) discute estas contramedidas. Además, observa que el Departamento de Estado “indicó que la erradicación aérea se estaba volviendo menos eficaz antes del final del programa de aspersión en 2015.”

Hace una década, el cultivo de coca en realidad aumentó durante algunos de los años en que el programa de fumigación fue más activo. “Le expliqué al vicepresidente Pence que la fumigación aérea no produjo los resultados que todos esperaban”, dijo el presidente Santos en 2017. “En el año 2007—y le mostré los números—fue cuando hicimos el mayor volumen de fumigación aérea de cultivos ilegales, y ese es uno de los años en que la producción de coca más aumentó”.

Los defensores de la fumigación han comenzado a reconocer que la estrategia logra poca reducción de superficie sembrado. Sin embargo, sostienen que al forzar la poda y la replantación frecuentes, la aplicación regular de glifosato mantiene reducido el tamaño de las plantas de coca, lo que reduce la cantidad de cocaína que los traficantes rinden de cada hectárea.

¿Qué otras opciones hay?

Por sí sola, ninguna estrategia única puede reducir el cultivo ilícito de coca tanto a corto como a largo plazo. WOLA sostiene que los gobiernos de los EE.UU. y Colombia deben poner la mayor parte de su inversión en estrategias que prometen reducciones a largo plazo. WOLA lamenta que, al menos hasta el año 2016, los gobiernos de los Estados Unidos y Colombia hayan invertido principalmente en estrategias de corto plazo y de resultados rápidos que fracasaron a largo plazo, como la fumigación con glifosato.

Cada estrategia, desde la fumigación hasta la erradicación manual hasta el “modelo de Bolivia” hasta el desarrollo alternativo, tiene ventajas y desventajas. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, el mejor resultado sería que Colombia establezca una presencia civil estatal que funcione en las áreas abandonadas donde florece la coca: con servicios básicos, poca impunidad por abuso y corrupción, y el cumplimiento de las normas que requiere una economía legal.

¿De qué otra manera podríamos medir el éxito?

La medición de hectáreas o kilogramos nos dice poco sobre si Colombia está progresando hacia el buen gobierno que necesitan sus territorios de cultivo de coca, para dejar de ser territorios de cultivo de coca. WOLA propone “hogares que cultivan la coca” como una medida más ilustrativa del progreso. Como se señaló anteriormente, en 2017 más de 119.500 familias se ganaban la vida a través de la coca, en comparación con 61.700 en 2013. Creemos que esta duplicación en cuatro años es la más preocupante de todas las estadísticas, y apoyamos las políticas que apuntan a reducirla de manera humana y sostenible.

Estas políticas solo tendrán éxito si mejoran la gobernabilidad y fomentan el desarrollo equitativo en las zonas rurales de Colombia. Reducir el número de familias cocaleras, entonces, significa progresar sobre los establecidos indicadores de desarrollo humano.

¿Es eficaz cualquier forma de erradicación de cultivos?

El Informe Mundial Sobre Drogas de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito incluye una tabla (hoja cálculo Excel) sobre el precio, ajustado a la pureza y la inflación, de un gramo de cocaína en las calles de EE.UU. entre 1990 y 2016. Siguiendo la economía básica de la oferta y la demanda, uno esperaría que este precio aumentara si los esfuerzos de reducción de la oferta tuvieran éxito, porque la cocaína sería más escasa.

En cambio, la tabla muestra una reducción a lo largo de los años, y solo un aumento moderado durante la última parte del período del “Plan Colombia” de mayor erradicación forzada (que ocurre, de hecho, después de que la fumigación comenzó a disminuir).

Es posible que la erradicación de cultivos sea una de las formas menos efectivas de reducir el suministro de cocaína. Para entender por qué, piense en los márgenes de ganancia.

  • El Informe Mundial sobre las Drogas encontró un precio promedio de US$165 de un gramo de cocaína de venta en las calles de Estados Unidos. Si eso es correcto, entonces a un precio gramo por gramo, un kilogramo de cocaína (1.000 gramos) costaría US$165.000 al nivel de la calle.
  • En 2017, según el informe anual sobre Colombia de la UNODC, un kilogramo de pasta de cocaína vendida por los cultivadores de coca (que pesa aproximadamente lo mismo que un kilogramo de cocaína procesada) costó un promedio de US$554.
  • Usando esas cifras, las personas que se encontraban abajo del productor de coca—fabricantes de cocaína, contrabandistas, intermediarios— capturaban ganancias de US$164.446 (165.000 menos 554). Estas son personas que no cultivan y que nunca verían una sola gota de glifosato.
  • Ahora imagine que una futura campaña de erradicación forzada es increíblemente efectiva. Hace que la coca sea tan escasa que el precio de la pasta de coca se multiplique por diez, a un inaudito US$5.540 por kilogramo.
  • Todo eso solamente reduciría el margen de ganancia de los traficantes a US$159,460.

Intensificar la erradicación de la coca, entonces, tendría poco efecto en la rentabilidad de la cocaína para los narcotraficantes del mundo.

WOLA espera que la Corte Constitucional de Colombia tome en cuenta estos hechos al considerar la solicitud del Presidente Duque para aflojar las protecciones contra la fumigación aérea. La evidencia, y los riesgos, deben superar la presión diplomática que vienen del gobierno de Trump.