(Steve Rolles)

1 Dec 2020 | Análisis

Historia de dos votos sobre el cannabis

En el Congreso de los EE.UU. y las Naciones Unidas, votaciones históricas sobre la reforma del cannabis

La primera semana de diciembre del 2020 presenciará dos de las instancias de votaciones más importantes sobre la política del cannabis desde que la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes marcó el principio del régimen prohibicionista de control global de drogas; el cual permite solo usos médicos y científicos de cientos de sustancias psicoactivas. Las votaciones que ocurrirán en las Naciones Unidas y en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, la cual se desarrollará en un par de días, podrán tener un efecto importante durante los próximos años al marcar el futuro de la política del cannabis en los Estados Unidos y globalmente.

El 2 de diciembre en Viena, Austria, los 53 Estados partes de la Comisión de Estupefacientes (CNE) de la ONU votarán sobre un paquete de seis recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) acerca del cannabis en los tratados de control de drogas de la ONU. El cannabis se colocó originalmente, y aún permanece, en los esquemas de control más estrictos (I y IV) de la Convención de 1961, incluso aun desaconsejando su uso médico.

Más adelante en la semana, a casi 4.500 millas en Washington, DC, la Cámara de Representantes de los Estados Unidos evaluará la Ley sobre Oportunidades, Reinversión y Eliminación de Antecedentes Penales por Marihuana (MORE). Esta se consideraría la legislación de reforma del cannabis más completa que ha llegado al plenario del Congreso, ya que despenalizaría el cannabis bajo la ley federal. La ley federal de Sustancias Controladas (CSA) de 1970, promulgada como la legislación de implementación bajo las obligaciones de los Estados Unidos por la Convención de 1961, clasifica el cannabis (“marihuana”) en la Lista I, el nivel más estricto de control federal. Más allá de eliminar el cannabis en CSA, la Ley MORE eliminaría los antecedentes federales anteriores por cannabis e impondría un impuesto federal sobre las ventas de la misma para crear ingresos que se invertirán en las comunidades más afectadas por la “guerra contra las drogas”.

Se suponía que ambas votaciones ocurrirían antes, pero se aplazaron. Las recomendaciones de la OMS sobre el cannabis estaban originalmente destinadas a un voto durante la sesión de la CNE en marzo de 2019. Sin embargo, varios países, al igual que los Estados Unidos, solicitaron más tiempo para estudiar las recomendaciones y definir sus posiciones, causando que la votación se retrasara hasta el 2 de diciembre de 2020, durante la nuevamente convocada 63 sesión de la CNE.

En Washington, los líderes demócratas de la Cámara de Representantes habían planeado una votación en septiembre sobre MORE, pero optaron por esperar hasta después de las elecciones generales el 3 de noviembre. El día de las elecciones, otros cuatro estados aprobaron iniciativas para regular legalmente el consumo de cannabis para adultos, resultando en 15 estados, más el Distrito de Columbia, que han legalizado el consumo de esta substancia. La reforma del cannabis atrae a votantes a lo largo del espectro ideológico, yendo más allá de la marcada división partidista del país, con estados “azules” y “rojos” eligiendo la regulación legal en lugar de la prohibición.

Con estas últimas iniciativas electorales a nivel estatal ya aprobadas por voto popular, uno de cada tres estadounidenses vive en una jurisdicción que opta por legalizar el uso adulto del cannabis, a pesar de que la ley federal de EE.UU. continúa criminalizando la producción, distribución y posesión de esta, con la mínima excepción de estudios científicos. Esta adopción a nivel estatal que comenzó por primera vez en los estados de Colorado y Washington en el 2012 coloca al gobierno federal en un clara violación de las obligaciones fundamentales de la Convención de 1961 y la Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas. Aquellos defensores que llevan mucho tiempo apoyando la reforma del cannabis en el Congreso, como Earl Blumenauer de Oregon y Barbara Lee de California, aplauden la última ola de reforma a través de las votaciones estatales y hablan sobre encuestas que demuestran un apoyo creciente a nivel nacional a la legalización del cannabis, destacando el impulso que existe para la reforma en anticipación del voto sobre la ley MORE. 

Pase de lista en Viena: la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas vota sobre las recomendaciones sobre el cannabis 

Las recomendaciones de la OMS que fueron anunciadas en enero de 2019 surgieron de la primera revisión crítica del cannabis por el organismo mundial de la salud y su Comité de Expertos en Farmacodependencia (ECDD). La ubicación original del cannabis en las listas más estrictas de la Convención de 1961 (I y IV) carecía de una base científica sólida, y en cambio reflejaba las actitudes paternalistas y colonialistas que prevalecen entre los principales poderes del organismo. Literalmente con décadas de retraso, la revisión científica por parte del ECDD sobre la evidencia con respecto al cannabis marcó un bienvenido paso hacia adelante, y ahora puede servir de base para revisiones a futuro de manera más regular.

Las anticipadas recomendaciones de la OMS contienen algunos puntos claramente positivos, tal como el reconocimiento de la utilidad medicinal del cannabis y la aclaratoria que el cannabidiol (CBD) no está bajo control internacional. La primera recomendación de la OMS (enumerada como “5.1” para indicar su lugar en la agenda de la CND) reconoce el valor médico del cannabis y la eliminaría de la Lista IV de la Convención de 1961, reservada a las sustancias con “propiedades particularmente peligrosas” y de escaso o nulo valor terapéutico. Esta recomendación merece el apoyo de los 53 miembros de la CND. La aprobación requiere una mayoría simple, es decir, un mínimo de 27 votos si todos los miembros realmente votan; se pasará lista, lo cual significa que el voto de cada país será público.

Eliminar con éxito el cannabis de la Lista IV representaría una modernización de los tratados de drogas de la ONU que sería muy bienvenida. Tal como están las cosas hoy en día, los países pueden permitir y permiten el uso de cannabis con fines médicos, pero solo con un nivel de tolerancia muy limitada de acuerdo con la Convención de 1961. La posición del cannabis en la Lista IV significa que la Convención de 1961 desaconseja sus usos médicos pero no exige su prohibición. Incluso si la CNE rechaza la recomendación de eliminarlo del Anexo IV, la evaluación de la OMS de que la evidencia científica respalda el uso médico y terapéutico del cannabis seguirá teniendo mérito, lo cual crea una justificación importante para los países partes con proporcionar y ampliar el acceso de este para usos médicos.

El gobierno estadounidense, por su parte, ya ha indicado que favorece la adopción de la Recomendación 5.1. Pero es probable que el voto final esté cerca. Una recomendación con pruebas científicamente irrebatibles todavía tiene oportunidad de derrota, ya que los gobiernos con mentalidad prohibitiva, encabezados por la Federación de Rusia, ejercen su influencia para evitar cualquier reforma de la clasificación del cannabis de la ONU.

Sin embargo, no todas las recomendaciones de la OMS sobre la programación del cannabis se derivan tan claramente de las pruebas científicas disponibles. Las otras cinco recomendaciones de la OMS (5.2 a 5.6) han planteado dudas con numerosos países sobre la base de las posibles implicaciones económicas, sociales, legales y administrativas si fueran adoptadas.implementadas. De estas cinco recomendaciones restantes, el gobierno de los EE.UU. ha indicado su apoyo solo para 5.4 para eliminar de la Lista I de la Convención de 1961 la referencia a “extractos y tinturas” de cannabis, un término desactualizado que ha causado confusión por la clasificación del aceite de CBD y su estado en esa categoría. Aparte de la Recomendación 5.1 para eliminar el cannabis de la Lista IV, la única otra recomendación con alguna posibilidad de aprobación por parte de la CND parece ser la 5.4.

Intentando encubrir el consenso fracturado de la ONU sobre el cannabis

Las posturas del gobierno de EE.UU. sobre cada una de las seis recomendaciones de la OMS están bien estudiadas, especialmente el claro apoyo a la Recomendación 5.1 que finalmente reconoce la utilidad médica del cannabis. Sin embargo, las posturas de voto expresado por parte de los EE.UU. sobre las seis recomendaciones emitidas por la OMS no cuentan toda la historia.

El proceso para considerar las recomendaciones de la OMS sobre el cannabis ha demostrado ser muy divisivo y controvertido en un contexto ya polarizado de la CNE. En respuesta, el gobierno de los EE.UU. ha tratado de reclutar países para que se unan a una “Explicación de Posición” (EoP) que proyecte algún tipo de unidad aparente. 

La EoP elaborará una versión del tan cacareado “Consenso de Viena” de la CNE, donde el premio por lograr una demostración de unanimidad favorece resultados de mínimo común denominador, los cuales benefician a los gobiernos decididos a evitar la modernización del régimen de tratados sobre drogas. 

La propuesta del EoP buscaría minimizar las controversias que han inquietado a los miembros de la CNE, al enfatizar que el cannabis sigue estando “debidamente sujeto al alcance total de los controles internacionales de la Convención Única de 1961” debido a su ubicación continua en la Lista I, un estatus supuestamente reafirmado por una moderna revisión científica de la OMS.

Este sería un resultado profundamente problemático para el proceso en general y subraya el principal defecto de las recomendaciones de la OMS desde el principio. La decisión de la OMS de mantener el cannabis en la Lista I (para sustancias consideradas “altamente adictivas y susceptibles de abuso”) no requirió votación, porque no se proponía ningún cambio en la programación en primer lugar. Pero la decisión de mantener el cannabis en la Lista I no surgió lógicamente a base de la revisión crítica del ECDD, el cual concluyó que el cannabis era menos dañino en comparación con otras sustancias de la misma lista, como la heroína y la cocaína. A pesar de eso, la OMS decidió no recomendar un cambio a la Lista II para relajar sus restricciones, o tal vez incluso eliminar el cannabis por completo de las listas de tratados.

Las opciones de la OMS también fueron restringidas por los límites de las reglas del orden del tratado, que requieren que las materias primas vegetales y los compuestos psicoactivos extraídos de la misma se coloquen bajo el mismo nivel de control (por ejemplo, la cocaína y la hoja de coca, ambas incluidas en la Lista I). Esa lógica excluye la consideración de opciones más matizadas y por lo tanto mejor adecuadas, tal como recomendar que una categoría de extractos de alta potencia que plantean riesgos para la salud más graves permanezcan en la Lista I, mientras que se traslade el cannabis y la resina la Lista II o que se eliminen por completo de la lista.

Sin duda, incluso una recomendación para trasladar el cannabis a la Lista II no habría tenido ninguna posibilidad de éxito, donde incluso la propuesta eliminación de la Lista IV enfrenta una oposición vehemente y puede no alcanzar los votos necesarios para ser aprobada. No obstante, la desconexión entre la evidencia de la OMS y la dudosa lógica detrás de su decisión de apegarse la Lista I en sus recomendaciones demuestra que los cálculos políticos prevalecen sobre las evaluaciones puramente científicas.

Crece el impulso de la reforma del cannabis en el Congreso

A medida que el gobierno de EE.UU. moviliza a los países en Viena para afirmar un supuesto consenso global de que el cannabis debería estar sujeto al “alcance total de los controles internacionales”, la Cámara de Representantes se prepara para votar por una legislación que eliminaría el mismo de las sustancias incluidas en la Ley federal de Sustancias Controladas.

Incluso asumiendo un voto con una respuesta contundente a favor de la Ley MORE, el camino hacia una reforma federal integral del cannabis podría ser sinuoso. El control de la mayoría en el Senado sigue indeterminado bajo la espera de las dos elecciones de desempate del 5 de enero en el estado de Georgia y la mayoría de los demócratas en la Cámara de Representantes se ha reducido, dejando al gobierno de Biden-Harris enfrentar los tremendos desafíos de abordar el COVID-19 y rescatar la economía. Esto significa que una reforma federal de cannabis pudiera perder importancia en comparación con otros retos legislativos. Incluso si el nuevo gobierno está decidido a promover una legislación federal de reforma, los republicanos en el Senado pueden usar su influencia para bloquear su progreso.

Pero incluso con los giros, vueltas y contratiempos por venir, pareciera más claro que nunca que se logrará la reforma federal del cannabis en EE.UU. Entre los 15 estados que ya han legalizado el cannabis para uso médico y para adultos, y los otros 20 que han legalizado el cannabis para usos médicos, ninguno cambiará de rumbo. El gobierno federal no está en posición de forzar la cuestión, tanto en la práctica como en la política.  Lo que hace una década parecía impensable hoy parece inevitable. La ciudadanía sigue estando por encima de los funcionarios elegidos a nivel federal, pero el Congreso se está poniendo al día y eventualmente actuará para cerrar la creciente brecha entre la legalización a nivel estatal y la prohibición federal, que se ha vuelto claramente insostenible.

¿Atrapado en el pasado o mirando hacia el futuro?

El voto de esta semana en la Cámara sobre la Ley MORE demuestra la futura dirección de la política de cannabis de los EE.UU.: Deshacerse de un marco prohibicionista y punitivo que ha fallado a favor de modelos regulatorios para brindar a los consumidores de cannabis acceso seguro a productos de procedencia y calidad conocidas. Al mismo tiempo, se reducirían los mercados ilícitos, se crearían empleo y fuentes de ingreso para comenzar a reparar el impacto que la criminalización del cannabis ha causado, especialmente entre las comunidades negras y morenas más afectadas por la guerra contra las drogas.

Mientras tanto, una “Explicación de Posición” (EoP) dirigida por Estados Unidos en la CND para ratificar la posición del cannabis en los controles estrictos internacionales bajo la Lista I de la Convención de 1961 reforzaría la naturaleza prohibicionista del tratado. Esto seria aun cuando el Congreso da un paso importante hacia el desmantelamiento de la prohibición del cannabis en los Estados Unidos. Sin duda, la clasificación del cannabis dentro de la Lista I según la Convención de 1961 es coherente con la política histórica y actual de los Estados Unidos, pero también es paradójica con la dirección que está tomando al igual de muchos otros países. El enfoque retrógrado que este mismo gobierno está promoviendo en Viena no está en sintonía con los cambios en curso a nivel nacional y las principales reformas del cannabis que se están llevando a cabo en otras partes de América y en todo el mundo.

Uruguay tomó el liderazgo, regulando el cannabis para adultos en el 2013 y Canadá se sumó en el 2018. México está a punto de aprobar una nueva ley para regular el cannabis a nivel nacional. En el Caribe, la Comisión Regional de Marihuana de CARICOM concluyó en 2018 que el régimen prohibicionista “no es adecuado para su propósito”, recomendando en vez “cambios significativos a las leyes de la región para permitir el desmantelamiento de este régimen […] que ha demostrado ser ineficaz, injusta y de haber causado más daño del que pretendía prevenir”. El gobierno de Israel anunció recientemente planes para regular el cannabis durante el 2021. En Europa, el gobierno de Luxemburgo también está elaborando planes regulatorios. Mientras tanto, el gobierno holandés está lanzando experimentos locales en la producción regulada de cannabis para abastecer a los ‘coffeeshops’ donde se tolera la compra y el uso. Se espera que se lleven a cabo experimentos de política similares en Suiza.

Con un nuevo gobierno estadounidense preparándose para asumir el cargo y el Congreso ganando impulso para aprobar la Ley MORE entre otras reformas, los Estados Unidos entrarán en una nueva era de política de cannabis, abandonando un régimen prohibicionista punitivo a favor de una regulación sensata y responsable. El Congreso y el gobierno de Biden-Harris ahora tienen la oportunidad de identificar áreas en común con otros países que están procediendo con regímenes regulatorios.

Una coalición de países con ideas afines puede solicitar más revisiones por parte de la OMS. La evidencia científica sobre el cannabis continúa acumulándose. La primera revisión de la OMS sobre el cannabis no puede ser la última, especialmente dadas las preguntas serias que rodean la decisión de mantener el cannabis bajo la Lista I. Al mismo tiempo, los Estados Unidos puede participar activamente con aquellos países que tengan una política afín y con otros Estados miembros de la ONU para considerar sus opciones–que incluyen reservas unilaterales o acuerdos entre países afines  de modificación de tratados inter se–para ajustar la regulación legal del uso del cannabis para adultos con obligaciones bajo las convenciones de control de drogas de la ONU, incluso si el cannabis permanece en la Lista I.